仇保興：新型城鎮化 從概念到行動

       城鄉互補協調發展的城鎮化

我國城市發展模式面臨轉型，新型城鎮化與傳統城鎮化之間存在哪些主要區別？我國要如何應對城鎮化進程中面臨的危機與挑戰？本文認為，新型城鎮化主要應側重解決六個方面的突破。

一、從城市優先發展的城鎮化轉向城鄉互補協調發展的城鎮化

（一）如何理解我國的“三農”問題

首先，城市與農村有各自不同的發展規律。歷史上來看，凡是用城市發展規律來取代農村、農業發展自身規律時，“三農”問題就趨向于惡化。比如，過去搞人民公社、大辦食堂、大煉鋼鐵、農業學大寨等運動，在許多方面沿用了城市和工業發展的模式來解決農村問題，反而造成了生產力倒退。改革初期，小平同志總結了基層農民的創造，推行農村聯產承包責任制，真正抓準了農業農村發展的自身規律，帶來了農村生產力的大爆發。第二，由于我國的特殊國情，絕不能盲目照搬發達國家的現代農業道路，那是建立在化學農業、能源農業基礎上的大農業，在我國大多數地方是行不通的。第三，城鄉一體化發展絕對不能搞成“一樣化”發展。許多基層干部對“一體化”的簡單理解就是用城市、工業來消滅農業、農村和農民。實質上，城鄉一體化應該追求城鄉兩者差異化互補協調發展。先行國家有四種城鄉發展的模式：

一是城鄉相互封閉式發展模式。這是由美國伯克利大學的教授首先提出來的。他們認為：城市在城鎮化過程中像一個吸血鬼，把農村的人、資源、財物都吸收了，卻把污染留下，造成農村的蕭條，所以城鄉必須要相互隔離。這一理論在實踐上從來沒有成功過。

二是城市優先發展模式。這種模式在非洲、拉丁美洲有過長期的實踐，其理論依據是《華盛頓共識》，即城鄉發展模式必須依據金融自由化、資產私有化及政治民主化等。事實是農村土地的私有化就會導致大量失地農民涌向大城市，造成大城市惡性膨脹，越過人口增長的劉易斯拐點之后，長期的衰退接踵而至。這一發展模式導致拉美陷阱的出現和非洲經濟的發展困境。一方面，由于土地私有化使大量的失地農民遷移到城市來，找不到工作，在城市周邊形成大量的貧民窟。聯合國2005年度報告《貧民窟》中就調查了非洲和拉丁美洲的貧民窟狀況，城市60%~70%土地被貧民窟占據，產生了非常嚴重的社會動亂、投資環境惡化等問題。另一方面，由于農村勞動力過度轉移，造成了農產品歉收和嚴重的饑餓問題。因此，城市優先發展的模式也是行不通的。

三是城鄉同質化的發展模式。在美國，機動化和城鎮化同時發生。當時恰逢美國出于冷戰需要防原子彈，縮減城市規模，誘導人們住到郊區去，再加上國家補貼高速公路的大規模建設，導致城市低密度地蔓延，演變成“車輪上的城鎮化”。如果我國按照城鄉同質化模式發展，所有的耕地都將變成停車場和道路。

四是城鄉差別化協調發展的模式。典型的例子是歐盟的一些國家如法國及亞洲的日本。歐盟國家及日本的農村人口高度集聚在歷史形成的村落之中，并伴有開闊的原野和田園風光，同時把歷史的積淀和帶有地理標志的優質特色農產品生產等結合在一起。如法國香檳地區所有生產發泡果酒的人都可以共享香檳酒這個品牌；同時，香檳地區的農村都是古色古香的，成為迷人的旅游勝地。日本的情況類似，日本每年有千分之一的人被農村高質量的生活所吸引，回到農村定居，其產業結構直接從農業走向服務型經濟發展的綠色道路。

總之，城鄉經濟社會一體化發展，不是要把農村都變成城市，更不是追求城鄉一樣化，而是要按照城鄉各自的發展規律，走城鄉差別化協調發展道路?，F在我國基層有一些觀點，主張用城市的辦法改造農村，將農村改造成為城市，用工業的辦法改造農業，那樣就會導致城鄉“同性戀”，根本不可能萌發生態文明。

（二）當前我國農村規劃建設存在的主要問題

1.盲目撤并村莊，片面理解城鎮化。我國南方一些地方把村莊村落簡單合并，將農民趕上樓，以為可以節約很多耕地。但是，調查發現，農民雖已上樓，但還在務農，上樓后農機具、糧食、種子和肥料等沒有地方堆放，只能堆在樓下綠地中。農民種地是一種循環經濟，如果一味趕農民上樓，不僅造成農業循環鏈斷裂，而且還忽視了庭院經濟的收益。

2.盲目對農居進行改造，忽視了村鎮基礎設施建設。我國的城鎮化伴隨著旅游的全民化，而且旅游業是最大的財富分配機會之一。如果盲目對農居進行改造，忽視了傳統民居的“個性”，如嶺南派民居的個性非常獨特，在改造過程中一旦被破壞，大量歷史文化遺產就永遠消失了，農村農民就失去了分享這些財富的新機會。

3.盲目安排村莊整治的時序。這種做法在我國北方比較普遍。比如村里的路還是土的，而農田里卻鋪上了水泥路，這是因為基本農田改造有標準、有補貼，使得水泥路鋪到農田里去了。村民的飲水還很困難，玉米地里卻有了自來水管，因為要推廣噴灌技術。村里的小學校舍屬于危房，活動室卻一個挨一個蓋起來了。調查中發現，一個200農戶的村莊竟建有16個活動室，除了合作醫療活動室，農民不知道其他活動室是做什么用的。因此，搞那么多個單獨的活動室確實是在浪費。

4.忽視了小城鎮建設。在國外生活條件最好的、風景最優美的、多次被列為全球最佳居住環境的地方，一般都是小鎮，而我國恰恰相反，農村集鎮生活條件是比較差的。原因在于鎮建設缺乏兩個抓手：一是土地出讓金沒法產生，產生了也要上交到城市里來，結果造成城市與集鎮公共投資嚴重不公平；二是小城鎮的管理模式不一樣。國外的小城鎮沒有公務員制，所謂小城市市長都是兼任的，許多市長是由退休的公務員擔任。小城市一般都設有城市委員會，委員會的委員都是兼職的，市長輪流來當，每月市長補貼200美元交通費。城市委員會每年開幾次會決定一些重要事項,如聘請城市經營者。城市經營者把自來水、污水處理、街道清潔、綠化等通過市場化，像小區物業管理一樣進行運營。地方的主要收入來源是物業稅,即通過財產稅的征收來達到財政收支平衡。發達國家如美國、加拿大及歐盟國家的5萬人口以下小城市都普遍采用這種模式，這些城市用于公務員的工資基本上為零，使得寶貴的財政資金基本能夠全部用在城市基礎設施的建設和正常維護上。如果沒有這種體制，這些小城市就很難與大中城市競爭。我國在這些問題上有比較大的差距，導致地方財政資金利用效率不高。

（三）城市和鄉村應遵循不同的發展規律

城鄉空間差異化協調發展的思路是基于城市和鄉村本身具有不同的發展規律。從生產角度來講，農村農業是以家庭經營為主；城市工業是以企業為主，講究專業化分工和合作。從消費角度來講，農村農業是低成本循環式，沒有任何資源在傳統農業中被浪費或成為垃圾，農耕文明能夠長期延續，正因為其本質上是循環的；城市和工業是高消耗直線式的，有很強大的生產者和消費者，但是沒有降解者，無法形成循環經濟。從公共品提供角度來講，農村農業以自助合作為主，如修橋鋪路是通過捐助或老百姓集資來實現的；城市的公共品服務是由政府包辦的。從景觀特征來講，農村農業是自然的、寬曠的、情趣的、傳統的；城市工業是文化的、現代的、娛樂的、多樣的和動態變化的。從空間關系來講，農村農業是生產的空間、生活的空間和生態的空間三者合一，空間結構是有效率的存在；城市是工業區、居住區、商業區等功能的分區和空間的分離。因此，城鄉協調發展就要承認和利用這些差別的存在，就要遵循符合生態文明觀的村鎮規劃與建設原則。

1.保護生態和農村特色。村莊得以維持的基本自然資源直接來自周邊區域。鄉村規劃應盡可能保留鄉村原有的自然地理形態、生物多樣性和這兩者之間的聯系。

2.鄉村生活與生產在土地與空間適用上的混合性是一種有效率的存在。應該尊重并加以“拾遺補缺”式的優化，而不能按城市“規整”的模式推倒重來。

3.保持鄉村生態循環。維持干凈的水、土壤、生態良好的生態系統將成為脫貧致富之后農民的第一需求。村莊周邊的區域對農民的資源供應能力和廢物吸收能力是有限的，鄉村規劃也應注重“生態承載力”。

4.村莊的規劃建設要向歷史學習。尊重與保護村莊文化遺產、地域文化特征及其自然特征的混合布局，不僅應成為村莊整治建設的重要內容，更是吸引游客發展農村第三產業的主要資源。

5.堅持適用技術推廣。鄉村生態的循環鏈、鄉村生活與生產混合等特點必須加以完整細致的保護。盡可能應用小規模、微動力等與原有生態循環鏈相符合的環境保護技術和能源供應方式。如太陽能、小型污水處理、沼氣池這些小型化、分散化的設施就非常適用。

6.尊重自然。農業和生態用地的保護（特別是基本農田、濕地、水源地、生態用地的保護）應成為鄉村規劃管制的重點，采取更加系統的保護和利用。鄉村自然美景、生態敏感區、風景名勝區和自然斑塊都是最珍貴的城市和農村共享的大自然財富。

7.強化縣城建設，促進縣域經濟發展。要發揮縣城關鎮總體規劃對統籌城鄉協調發展，引導構建合理的產業和縣域城鎮空間結構的作用。

8.加快小城鎮建設，帶動周邊農村發展。小城鎮對于有效吸納農村富余勞動力就地就近就業，為農業產前、產中、產后提供規范化服務，提高農村地區現代化水平具有重要作用。一些地方通過制定小城鎮規劃，明確了產業的布局，為依托農業和服務現代農業的產業發展提供了服務，實現了小城鎮的差異化發展。小城鎮圍繞主導產業發展產業鏈，培育和促進各具特色的產業集群發展，打造“一鎮一品”、“一鎮一業”格局，增強了縣域經濟的活力。

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