破解城鎮化征地矛盾：平衡農民與市民利益

       減輕城市阻力

日報：你似乎比較少從農村農民的角度談土地改革。

李鐵：不能僅站在土地上看土地，因為你得了解政府決策的利益出發點，還要了解現行的管理體制。首先，政府決定著政策的出臺，而且現在是城市管理農村的體制，相對于城市政府和城市居民，農民在利益博弈中是明顯的弱勢一方。

比如說戶籍制度改革，在大城市越來越難，原因是城市的公共福利保障要照顧到城市居民的利益。北京外來人口已經占總人口的三分之一，超過40%的外來人口來自河北、河南、山東等地，他們為什么來北京？我們最近做了一項研究報告，發現和三省相比，北京工資高很多，但是食品價格、水電天然氣、地鐵、公交費用，幾乎都是最低的。

但是沒有人愿意真正實行市場價的改革，因為涉及到城鎮居民的利益。土地的問題也是如此，當征地費用補償或者從制度上設計的變革，一旦觸動了保障城市居民發展的利益蛋糕時，決策的思路就會發生變化。

很多人試圖從道德角度來評價，也有很多人從效率和產權之間的關系方面提出改革的辦法，但是我們都繞不過城市居民的利益這堵墻。

目前，在中國的特殊體制條件下，城市政府更多關注的是城市居民，關注城市居民最迫切要解決的基礎設施供給、水電交通和住房等問題。這就涉及到一方面需要土地出讓收益來解決這些投入的資金供給問題，另一方面還要維持既定的工業投入來解決城市競爭力和就業、稅收來源等問題。

相對于農村的利益和農民的補償利益，農民怎么看,社會怎么看，城市居民怎么看，城市政府怎么看，還有中央政府如何在各個方面進行平衡和抉擇，這需要從一個宏觀的角度考慮。

從以上政策制定的一些基礎層面和在利益群體之間的博弈上來看，破解土地征用制度改革的難題，就要從兩個方面來考慮問題：一是要逐步提高對農村和農民的補償標準；二是要把來自城市的阻力減輕，當城里的壓力大幅度減輕的話，農村土地的放開是遲早的問題。

日報：那么，如何減輕來自城市的阻力？

李鐵：對城市來講，土地是城市基礎設施建設、城市運轉的資金來源。房產稅是長期收入且收入水平不高，彌補不了短期內城市居民需求攀升的壓力。所以一下子把土地補償金斷掉，這種傷筋動骨的改革得不到地方城市政府的支持。

現在主張發地方債、主張貸款、主張開辟多種融資渠道，是解決不了問題的。因為幾乎所有債務都是以土地的預期收益作為還款條件，地方政府還得去賣土地，這就是制度慣性。只有解決地方政府還款預期到底來自哪里的問題，對土地的依賴才會下降。

市場經濟國家的基礎設施投入和運轉的資金來源雖然是依靠金融和多元化的融資體系，但是還款的來源基本界定在政府的財政和基礎設施的運營收費上。相比之下，我們的財政是保吃飯、保運轉，稅收結構也存在問題，我們沒有不動產稅，基礎設施收費價格都很低，政府賠錢保穩定。市場經濟國家的城市政府因體制關系，行為都長期化。而我們的干部升遷制度，行為關系到政績，大多短期化。

改革是要多方面聯動，而不僅僅是只動一個土地制度。

例如，基礎設施的運營、管理和融資，是不是可以打破國有壟斷，地區封閉的界限？資金不足時，是不是可以把基礎設施運營和管理的企業通過合股、參股方式來融資，或者賣給民企和外企？許多市場經濟國家的城市基礎設施運營都是由全國性的甚至跨國的公司來管理和投入，而我們則是一個城市一個國有公司，效率低下，服務不到位，成本很高。再例如，基礎設施市場化，運營的收費也可以逐步市場化，政府只負責監管和協調，低價補貼的現象也就不會存在。

面對城市居民已經享受多年的公共福利，如何破解這個難題，是不是也可以列為改革議題？當然還有政府管理體制的改革，如何弱化干部政績觀，遏制短期行為也大有文章可做。

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