破解城鎮化征地矛盾：平衡農民與市民利益

2013-01-29 第一財經日報 標簽：

利益關系已被固化

利益關系已被固化

第一財經日報：目前中國的土地管理制度，和城鎮化進一步推進的要求之間，到底存在著怎樣的不匹配？

李鐵：城鎮化進程中的土地問題集中在幾方面：一是征地矛盾。這其中涉及到征地補償的問題，以什么方式解決征地補償？是提高補償標準還是解決同權問題，使集體土地和國有土地能夠平等地參與開發？還有所有權的認定，也就是確權問題。

二是耕地保護。城市發展不能以犧牲耕地為代價，這又涉及到，第一，如何保護耕地，保護農業和整個城市開發的關系是什么？第二，我們現在的城鎮建設用地粗放型利用，土地利用效率比較低，這個問題通過什么方式解決？

現在大多學者專家更多地關注土地增值收益的再分配，討論這個收益到底給開發商、給政府，還是給農民；是給近郊區的農民，還是遠郊區的農民。

中國的土地制度改革不是在一張白紙上畫畫。從上世紀50年代以來或者上世紀80年代以來，幾十年的發展過程，土地增值收益已經轉化為工業的投入、轉化為基礎設施投入，轉化為城市居民的一種公共福利，已經形成了固定的利益關系。某種程度上說，城鎮居民是主要的受益方。

土地制度的改革要涉及到城鎮居民的利益。當改革土地增值收益分配的利益關系時，勢必要影響到城市公共投入的資金來源，因此，就涉及到調整城鄉居民群體在利益分配上的格局。調整這種利益關系，面臨非常大的阻力。

日報：但是，農民的利益，確實在這種土地制度下，受到了很大的損害。

李鐵：如果我們看問題放在某一個點上，比如某個城市或村莊，這肯定是帶有一定的剝奪性質。但如果從全局上看，我們每年能夠有1000多萬農民進城從事非農就業，總共有2.5億農民從事非農產業，農民收入的近一半以上來自非農就業。現行的土地征用制度確實也是發揮了作用。因為你有廉價的土地才有這么多的工廠出現，才能解決這么多非農就業問題。

中國成為世界工廠是基于廉價的勞動力、廉價的土地成本，以及廉價的環境。各個地方政府在招商的時候，工業土地基本是零地價或負地價，這也是建立在現有的土地征用制度上的。

其實，談土地制度問題時，我們忽視了很多全局性的問題。因為中國特殊的土地征用制度，對于促進大量非農人口增加，提高農民收入，發揮中國國際競爭力等方面起到了重大作用。

日報：強調合理性，會不會削弱我們改革的動力？

李鐵：有合理性，但問題有沒有？有，也很嚴峻。

第一，由于土地征用過程中土地出讓金的一次性征收，這種短期收益和現行的政府行政管理體制相結合，就會導致出現大量決策失誤。因為現在地方行政主官的任職期都非常短，還要因為有了短期政績才能決定升遷，而這種短期行為由于有了即期的土地出讓金作為支撐，也就從資金來源上支持了短期決策，短期決策導致短期投資，就更加注重城鎮的表面，使得投資效率低下。

第二是土地的粗放型利用。城市政府的公共投入和政府開支來源于兩個方面，一是財政收入，財政收入主要取決于工業稅收，當然這是以廉價土地作為支撐。這個財政是保吃飯的，是保政府自身運轉的。真正保證城鎮發展以及基礎設施建設的，是土地出讓收益。

政府拿低價土地搞工業企業，所以還得拿一塊土地，搞商業和房地產開發來獲得增值收益。一是用于工業用地的補償，既包括對農民的補償，也包括工業用地的基礎設施建設；二是保發展，保證城市的運轉。這部分創收是政府非常重要的收入來源，也是城市基礎設施建設最重要的資金來源。結果就導致用地的攤子越來越大，得不斷賣地才能持續進行補償。

這種擴張形成惡性循環，結果是用地面積越來越大，也造成基礎設施因面積擴大而成本增加，資金壓力也越來越大，使得政府對從土地上獲得收益的依賴也越來越強。

我們也不否認在土地征用過程中，特別是進行房地產開發過程中，加大了收入分配差距，導致了大量的腐敗現象發生。但我們不能把這種土地制度說得一無是處。畢竟中國目前現在全球GDP總量排名第二，人均GDP進入中等收入國家水平，要考慮整個制度支撐的合理性。