中國城鎮化進程中的財稅收入

       土地財政的實質

摘要：過去十五年，土地財政在中國城鎮化的進程中發揮著異常重要的作用，功不可沒。然而，它也極大地改變了中國各地的經濟發展模式和國家經濟的產業結構比重，滋生出無數問題。在房地產市場日趨理性和中國經濟逐漸轉型的時期，土地財政已成為發展阻礙，理應退出歷史舞臺卻又積重難返。

2011年下半年以來，隨著房地產市場在嚴厲調控下逐漸降溫，中國土地市場也由此遭遇嚴寒，成交一片慘淡。對此叫苦不迭的，首數地方政府。個中原因不難得知，地方政府對于土地財政的依賴實在太重了，一旦土地財政大幅下降，地方政府的財政收入便難以為繼。

地方政府對土地財政的依賴究竟到了何等程度？有兩組數字可以說明。一是2001年全國土地出讓收入占地方財政收入的比重只有16.6%，但到2009年，這一比例變成了48.8%，期間有幾年，該比例甚至一度超過50%；二是從1999年至2011年，全國土地出讓收入總額約12.75萬億，幾乎年均一萬億，2011年是房地產調控最嚴厲的一年里，全國土地出讓收入也達到了3.15萬億元。由此可見，土地出讓收入已成為地方財政收入的主要源泉，“土地財政”即由此而來。如果說以前的土地財政是“天上掉餡餅”給地方政府，那么在土地市場遭遇嚴寒卻又擺脫不了土地財政綁陪的時候，地方政府就不啻于被“天上掉炸彈”了。土地財政究竟是何方神圣，可以讓幾乎所有地方政府為之又喜又憂？

一、土地財政的實質

土地財政，從收入來源看，主要包含兩大類：一是與土地有關的稅收，如房地產和建筑業的營業稅、土地增值稅等；二是與土地有關的政府非稅收入，如土地出讓金、土地租金等。相關數據顯示，地方政府主要看重的是土地出讓金，其占地方財政收入預算比重一般在百分之四五十；但前者同樣不可小視，地方政府目前重點征收的是房地產稅和建筑稅，有些地方這兩項稅收也可占地方總稅收收入的百分之三四十。

而這兩部分收入又存在著內在密切聯系：政府出讓土地，獲得非稅收收入――出讓金，企業特別是房地產企業獲得土地后開發，又可增加政府的稅收――房地產稅和建筑稅等。對地方政府來說，這似乎是個“良性循環”。由此不難理解，為什么在地方政府眼里，土地出讓金制度會宛然便是“天上掉餡餅”。甚至于，它是一次掉下兩個餡餅：一是似乎有賣不完的土地，二是地價永不停歇地朝上翻漲。

然而，這真的是“餡餅”么？如果我們洞悉其中的實質，恐怕就不會這么說了。首先，土地財政的源頭是國有土地使用權的轉讓。為了保證有足夠土地出讓，政府就必須進行土地儲備，即不斷征收農村集體用地，因此，從根本來說，土地財政就是一個不斷“擴張與征占”的機制。而低價買進、高價賣出只是土地財政的低級形態，依靠土地資源進行抵押融資才是土地財政的高級形態，是謂“土地金融”。雖然法律上從來沒有明確許可這么做，但土地資源已成為多地政府融資的金融工具，這一“違法”之嫌也就“法不責眾”了。地方政府自然樂此不疲。但要想維持這種高級游戲，則房價須持續上漲，從而維持土地的價值，而政府的土地儲備又必須不斷進行，至少保持一定的規模，從而取信銀行風險控制。這些都說明了土地財政機制的實質――“擴張與征占”。由此，我們可以看到一個不容回避的事實：地方政府是不愿意也難以接受房價下跌的，而過去多年房價的持續上漲，土地財政可算是“罪魁禍首”之一。

更要命的是，土地儲備規模的擴大，導致了城市區域范圍逐漸擴大，從而使得中國的城市化進程，從一開始就走上了最為粗放的空間擴展道路。其次，土地出讓是將土地未來40―70年的使用權一次性轉讓，實際上相當于政府向企業一次性收取若干年的地租。在未來的時間，地方政府要負責提供公共產品和服務，但以后的歷屆政府卻不可能在已賣土地上再產生現金流，那這些錢從何而來？以后的歷屆政府怎么辦？沒人愿意回答，甚至沒人愿意去想。因此，僅就政府層面來說，每一塊土地的出讓都是透支未來，形象地說即“寅吃卯糧”。不僅僅是政府。房地產開發企業一次性交付多年的地租，對企業來說是預支未來利潤，屬于負債經營；就購房者來說，通過銀行貸款來支付房價，更是典型的負債投資和消費?？梢韵胂?，這中間任哪一個環節出現問題，都會衍生銀行金融壞賬，從而可能引發全社會的問題。由此可見，政府土地出讓的每一筆收入，都相應有企業或個人的負債與之相應。政府以土地出讓金投入基礎設施建設，同樣是以透支企業和個人的未來收益為前提的?！耙悦Z”便是土地財政的另一核心實質。至此，不難理解為何在過去的十幾年里，土地財政會發展的如此迅速，它的確有著“天時、地利、人和”的客觀原因、環境和條件。從而導致土地財政長足發展，深刻改變地地方經濟的發展模式和國家經濟的產業結構比重，房地產業的“支柱性地位”從以前的不愿承認變成最終的無奈認可，土地財政也成為地方財政收入舉重輕重的來源，大有“鳩占鵲巢”之勢。然而土地財政的確異化了中國城鎮化的進程，充當“餡餅”的同時也隱藏著“炸彈”，滋生無數問題，直到2012年土地市場遇冷以來，中國的地方政府方才意識到這個問題?？赡芎芏嗳藭橹q解，說地方政府沒有錢，又必須進行經濟建設，土地財政是必然之策，而土地財政的確為城鎮化進程做出過貢獻。這種說法不是也完全沒有道理，這就要從土地財政的成因說起了。

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