地方政府水利專項債券發行的案例分析

　　 一、地方政府水利專項債券發行的總體情況

　　地方政府專項債券是指省、自治區、直轄市政府（含計劃單列市）為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。地方政府專項債券具有融資成本低、限制條件較少、項目組合靈活等特點，發行政府專項債券正逐步成為政府籌措資金的重要渠道。據統計，2018年1-10月全國累計發行地方政府專項債券18911億元，占同期地方政府債券發行額的46.6%。 

　　  二、珠三角水資源配置工程首期專項債券的做法和經驗

     （一）部門協同，高效推進

　　  （二）預算管理，?？顚Ｓ?/p>

     （三）職責清晰，分工明確

    （四）識別風險，動態防控

    三、地方政府水利專項債券發行面臨的主要問題

　　一是項目篩選困難。還款能力是選取發債項目時應首先考慮的核心點，而水利項目具有建設周期長、投入產出比不匹配、經濟效益較低的特點，項目自身盈利能力差加大了政府發行水利專項債券的難度。此外，部分水利項目規模較小，現金流收入不穩定，并不適合單獨發行水利專項債券。 

　　二是發行機制尚不完善。目前尚未制定關于地方政府水利專項債券發行管理的指導性文件，缺乏對地方政府水利專項債券發行工作的規范性管理，已發行的水利專項債券發行程序較為繁瑣。從財政部下達各省專項債券分配額度到債券正式發行，環節較多，耗費時間較長，影響了債券發行的速度。 

　　三是債券流動性較弱?，F階段，水利專項債券主要在銀行間、交易所市場發行，渠道較為單一。此外，水利專項債券的主要投資主體為銀行機構，很少在二級市場上流通，使得所發行債券流動性差，成交量小，市場化程度低，限制了水利專項債券的融資規模。 

　　四是信用評級無法體現項目間差異。目前所有的水利專項債券評級結果均為AAA級，評估方法主要建立在地方政府信用基礎上，一般來說，政府不存在破產問題，信用級別較高，而項目本身盈利能力、風險情況所占比重較小，導致信用評級結果對投資者實際的參考價值較小。 

    四、加快地方政府水利專項債券發行的對策建議

    （一）抓緊出臺規范地方政府水利專項債券的指導性文件

　　建議放寬地方政府水利專項債券發行渠道，除了在傳統的銀行間債券市場、交易所市場外，可探索在商業銀行柜臺等銷售地方政府專項債券，便利多元化的投資者群體。 

    （二）積極穩妥推進地方政府水利專項債券試點

　　建議將水利樞紐工程、水庫工程、供水工程、引調水工程及灌區工程等具有一定收益來源的公益性水利項目列入地方政府水利專項債券的優先支持范圍，借鑒收費公路、軌道交通等專項債券試點工作經驗，在地方財力較好的地區選取適宜項目探索試點發行專項債券。通過試點豐富地方政府債券品種、完善地方政府債券發行機制、吸引券商、個人投資者參與地方政府水利債券投資，提高地方債二級市場流動性，為在全國范圍內發行地方政府水利專項債券提供可復制、可推廣的經驗。 

    （三）完善地方政府水利專項債券項目管理機制

　　對水利發債項目進行項目可行性評估和投資收益論證，嚴格項目遴選管理，擇優篩選融資項目主體。對于在同一個地區，規模小而散的水利項目，可集合多個項目打包發行水利專項債券。建立專項債券項目安排協調機制，加強部門間的溝通銜接，按照財政部確定的專項債券額度，提出項目安排意見。對地方政府水利專項債券項目實行項目庫管理，完善項目申報流程、評審條件等，確保入庫的項目切實可行。建立項目庫動態調整機制，及時跟蹤項目進程，提高債券透明度和資金使用效益。 

    （四）探索構建地方政府水利專項債券償還保障機制

　　加強地方政府水利債券預算管理，嚴格落實債券償還資金來源，統籌安排償債準備金，積極拓寬償債資金來源渠道，保證按時償還到期水利債券。強化債券償還措施，加強地方政府水利專項債券收益管理，對專項債券投資發生的投資收益，及時足額上繳國庫，專門用于償還到期水利專項債券。建立債券考核機制和償還應急機制，將債券償還情況作為政府績效考核指標之一，制定債券風險應急處置預案，建立責任追究機制，當政府發生債務風險事件時，依法進行處置。 

    （五）加強地方政府水利專項債券監管體系建設

　　研究探討建立內部監督和外部監督相配合，全過程監管的地方政府水利專項債券監管體系。一方面，從政府機構內部對地方政府上報的水利發債項目的規模、期限、資金運用情況等進行審核。另一方面，加強外部監管，鼓勵支持投資者或社會公眾進行監督，提高水利政府專項債務的透明度。此外，采取事前、事中、事后監督相結合，日常監督與專項檢查相結合的方式。建立地方政府信用評級制度、政府財務報告和債券信息公開制度，加大地方債項評級結果的區分度。此外，還可以適時引入債券保險機制，確保政府債券按期償還，增加地方政府債券的信用等級。 

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