玩轉土地開發新思路

一、意料之內，情理之中：地方債創新瞄準土地儲備2017年6月1日，財政部、國土資源部印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預[2017]62號）（下稱《辦法》），這意味著地方政府專項債券首個細分品種正式面世。從內容上看，《辦法》延續了《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》（財庫[2015]83號）（下稱“83號文”）的要求，土地儲備專項債發行主體為省級政府；單只專項債券可以對應單一項目發行，也可以對應多個項目集合發行。同時突出以下重點和亮點：

首先，在土地儲備專項債券的監管主體中引入國土資源部門，由財政部牽頭、國土資源部門配合，有利于確保土地儲備項目的真實性、規范性，為確保償債打下了良好的前期基礎。

其次，強調“專債專用”，固定來源資金償債。土地儲備專項債券資金專項“用于土地儲備”，“不得用于經常性支出。”土地儲備項目取得的土地出讓收入“專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應土地的出讓收入償還到期債券本金。”

最后，債券期限上限原則上為5年，可以約定提前還款。根據83號文，專項債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，考慮到土地儲備項目的特點，《辦法》選擇以5年為上限。同時，為了避免土地出讓收入回款之后資金閑置，《辦法》規定可以約定提前償還債券本金。

此次地方政府專項債瞄準土地儲備是意料之內，情理之中。2016年2月2日，財政部等部委聯合發布《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜

[2016]4號）（下稱“財綜4號文”），明確各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應當通過省級政府發行地方政府債券方式解決。通過發行土地儲備專項債券，將地方政府的隱性債務顯性化，使之時刻處于監管之中。這是監管的要求，也是地方政府正常運轉的需要。

二、找朋友：誰能和土地儲備好好玩耍？

我國土地儲備歷史上存在過政府土地儲備中心融資開發、BT、投資人主導的一級開發（固定回報、溢價分成）等模式，但是從當下來看，很多模式都已經時過境遷，成為昨日黃花，亟需為土地儲備找到新的小伙伴。

先來看看政府購買服務模式，財綜4號文提出，“地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務，土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。”在此背景下，成都等地紛紛出臺了土地一級開發項目采用政府購買服務的地方性規定，項目也紛紛上馬。但在2017年6月1日，財政部《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預（2017）87號）（下稱“87號文”）橫空出世，提出嚴禁將“儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。”在此背景下，對于土地開發是否還能采用政府購買服務模式，實務屆觀點不一，認識也開始動搖。其實，土地儲備包括土地獲得、土地整理和前期開發、土地收儲等多個階段。財綜4號文鼓勵地方政府在土地獲得階段（拆遷安置補償環節）采用政府購買服務模式，前期開發階段采用政府采購形式；87號文禁止地方政府在土地前期開發階段采用政府購買服務模式，至少從文義上看，前后規定并無矛盾。不過，我心里還是有點迷糊，這里到底是想限制哪個環節采用政府購買服務模式？究竟監管部門意圖如何，讓我們坐等官方的說法

土地儲備對資金需求大，地方政府表示壓力山大。土地開發資金從何而來，除了借助專項債券，現在大熱的PPP模式能否雪中送炭？實務界對此認識并不一致，實踐中已有地方政府大膽探索土地開發PPP模式的案例，如2015年寧鄉高新區南片區路網及部分土地整理PPP項目。但是，2016年10月11日財政部等部委聯合發布的《關于第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金[2016]91號）要求，PPP項目主體或其他社會資本“不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作”，導致地方政府一下子有些無所適從。其實從邏輯上看，單純的土地收儲和前期開發工作不涉及運營，PPP項目公司基本上只能負責征拆資金提供、建筑物的拆除以及幾通一平的工作，土地一級開發基本上不具備PPP模式的適用前提，今后在土地一級開發領域，土地儲備專項債券將是開發資金的主要來源。

盡管單純的土地收儲和前期開發工作以PPP模式實施不可行，也并不意味著PPP與土地一級開發“緣分已盡”。2014年7月29日，國務院辦公廳印發的《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》（國辦發[2014]37號），提出“土地綜合開發”的概念，鐵路建設和土地開發納入一體設計、統一聯建。這種模式同樣可以應用于其他基礎設施與土地一級開發相結合的建設項目中。

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