新形勢下地方政府專項債創新應用

一、地方政府專項債概況

（一）地方政府專項債簡介

在剝離融資平臺政府融資職能和規范地方政府債務的背景下，財政部為地方政府債務融資開辟前門，鼓勵地方政府探索項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債（以下簡稱“項目收益專項債”），為地方政府債務融資開辟新途徑。

當前財政部已成熟推出土地儲備、棚戶區改造、收費公路三類專項債券，地方政府積極在其他公益性領域內試點探索，如軌道交通、公立醫院、高等院校等專項債券。

表1 財政部專項債券相關政策文件

（二）地方政府專項債發行狀況

1、2018年地方政府專項債發行情況

截止11月份，全國共完成新增專項債券13207億元，占2018年新增專項債務限額13500億元的98%，平均利率為3.9%，平均期限為4.6年。根據wind數據，2018年新增項目收益專項債10336億元，其中以土地儲備、棚戶區改造專項債券為主，占比分別為57%與31%。

圖1 2018年項目收益專項債券發行分類

2、后續年份地方政府專項債發展展望

新增專項債額度自2015年開始，經歷了1000億、4000億、8000億、13500億元的增長過程，2018年12月的全國財政工作會議提出2019年將繼續大幅增加地方政府專項債券，促進經濟持續健康發展和社會大局穩定。

2018年12月，人大常務委員會授權國務院在2019年以后年度，在當年新增地方政府債務限額的60%以內，提前下達下一年度新增地方政府債務限額。目前已下達新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元，2019年后專項債務發行節奏更加緊湊。

二、新形勢下地方政府專項債的創新應用

（一）政府專項債與城投債券功能互補

城投債在推動中國城市發展進程發揮了不可或缺的作用，但在本輪融資平臺強監管下，城投債失去了政府信用背書后發行難度增加，平臺公司難以持續推動城市發展。

此背景下地方政府專項債可與城投債形成功能互補作用，以地方政府為發行主體的專項債發行難度較低，可直接基于政府信用和項目質地以較低成本募集大量資金，與城投債形成良性互補，共同推動城市建設發展。

專項債券發行解決部分政府資金缺口，也為平臺公司的業務開展帶來機遇，平臺公司可在土地儲備、棚戶區改造等領域承接政府項目，與政府形成市場化交易結算機制，提升公司經營收益能力，為公司市場化轉型奠定基礎。

圖2 政府專項債與城投債功能互補示意圖

（二）政府專項債與PPP的有效銜接

當前地方政府現存的融資方式僅有PPP和政府債。在規范化運作和財政承受能力約束下，PPP推進面臨一定難度，且期限短、缺乏運營內容項目不適宜采用PPP運作。

一方面，政府專項債可為PPP難以推進或不適宜采用PPP的項目募集建設資金，化解財政資金壓力，推動項目進展。另一方面可進一步探索政府專項債券與PPP的結合使用方式，在厘清法律關系的前提下，嘗試以專項債資金為PPP提供合理資金支持，如專項債作為政府方資本金出資成立項目公司等。

圖3 政府專項債與PPP有效銜接示意圖

（三）政府投融資體制增添新動力

政府投融資是指地方政府為城市基礎設施建設、片區開發提供資金來源的重要方式。近年來，地方政府通過融資平臺、PPP、購買服務等模式為城市發展提供有力資金支出，在政府債務融資和PPP規范化的背景下，地方需要開創新型投融資方式滿足城市發展需求。

政府專項債，尤其項目收益專項債的出現有效的改善政府投融資困境，成為支持地方基礎設施建設的重要力量，有效的維持地方經濟持續穩定發展。政府專項債為地方政府投融資體制新增強有力的新動力，助力與政府投融資體制完善化。

圖4 政府投融資體制示意圖

三、地方政府專項債發展再思考

（一）募投項目遴選合規合理

專項債券需優先遴選質地較優、手續合規的項目。一方面項目未來可形成較為穩定、可觀的政府性基金收入或專項收入，保障專項債券償債資金來源；另一方面完善環評、可研批復、土地證、規劃許可證等項目審批手續，保障項目合法合規。合理的遴選標準利于降低債券發行申請難度，有力規避債券發行過程的法律風險和債券償還過程中的違約風險。

（二）債券資金使用監督

專項債券資金使用需嚴格對應項目，債券資金合規性使用是保障投資者利益的重要前提，財政部門和審計部門需加強債券資金撥付、使用、支付等環節的監督力度，既要規避主管部門、實施單位出現資金挪用，又要避免債券資金大量閑置，提升資金使用效率。

（三）債券信息持續披露

除專項債券首次發行需披露項目概況、項目收益與融資自求平衡方案、法律意見書、專項評價報告等文件外，在債券存續期內，地方政府仍需持續披露債券相關信息，包括但不限于地方財政經濟發展狀況、債券資金使用情況、項目建設進度與運營情況、項目收益與對應形成的資產情況以及其他可能影響專項債券償還能力的重大事項。

（四）第三方專業機構引入

地方政府在發行專項債券前期，可積極發揮第三方機構的專業能力以輔助債券發行，協助政府完成項目遴選與手續完善、策劃資金平衡方案、編制債券發行方案。通過引入第三方專業機構可提高政府公信力，避免政府自說自話，規避債券發行存在的部分問題，降低債券潛在風險和發行難度，提高債券募集能力。

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