地方政府專項債新品種研究

隨著地方政府債務的規范管理，嚴控融資平臺的舉債行為，2017年財政部公布了財預【2017】62號文和財預【2017】97號文，決定在土地儲備和政府收費公路兩個領域開展試點，發行土地儲備專項債券和收費公路專項債券兩個新品種。本文研究了地方政府債的監管政策，對專項債兩個新品種進行了特征分析和市場統計分析，最后給出了關于專項債兩個新品種的思考。

一、地方政府債券的監管政策

地方政府的融資渠道除了發行地方政府債券（一般債券和專項債券）外，還包括融資平臺舉債等其他融資方式，為防止地方政府過度舉債，2014年國務院發布了國發【2014】43號文，規定政府債務不得通過企業舉債，對地方政府債務實行規?？刂?；2014年財政部發布了財預【2014】351號，對地方政府存量債務進行清理甄別；后國務院和財政部發布了一系列政策文件，如財預【2017】50號文和財預【2017】87號文等，旨在規范融資平臺的舉債行為，地方政府通過融資平臺舉債的“后門”被堵住了，但同時財政部為地方政府開了專項債新品種的“前門”，有利于完善地方政府債務機制，防范地方債務風險。

二、土儲專項債和收費公路專項債的概念和特征

2017年5月16日，財政部和國土資源部發布了財預【2017】62號文，2017年6月26日，財政部和交通運輸部發布了財預【2017】97號文，則2017年財政部和相關政府機構決定在土地儲備領域和政府收費公路領域先后開展試點，分別發行土地儲備專項債券（以下簡稱“土儲專項債”）和收費公路專項債券（以下簡稱“收費公路專項債”）。

（一）土儲專項債和收費公路專項債的概念

土儲專項債是指地方政府為土地儲備發行，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入（以下統稱土地出讓收入）償還的地方政府專項債券。

收費公路專項債是指地方政府為發展政府收費公路舉借，以項目對應并納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入、專項收入償還的地方政府專項債券。

（二）土儲專項債和收費公路專項債的特征

1、募集資金用途明確用于具體項目

地方政府一般債券和專項債券的募集資金用途，均規定為“應當用于公益性資本支出，不得用于經常性支出”，但沒有專門規定具體的募投項目。而土地儲備專項債的募集資金用途是由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備，并且需要具體到單一或者多個土地儲備項目；收費公路專項債的募集資金用途是專項用于政府收費公路項目建設，這兩個專項債新品種明確用于具體項目，更具有針對性。

2、償債資金來源實現項目收益和融資的平衡

地方政府一般債券償債資金主要來源于一般公共預算收入，專項債券償債資金主要來源于對應的政府性基金收入和專項收入等。土儲專項債的償債資金來源于土地儲備項目對應并納入政府性基金預算的土地出讓收入，且不能使用其他土地儲備項目的土地出讓金進行償還；收費公路專項債的償債資金來源于以項目對應并納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入和專項收入償還。這兩個專

項債新品種的募集資金用途和償債資金來源實現了項目收益和融資的平衡。

3、期限要求

對于一般債和其他專項債，目前并沒有明確的期限限制，實際發行中一般有1、3、5、7和10年；土儲專項債和收費公路專項債有一定的發行期限要求，要求土儲專項債的期限原則上不超過5年；收費公路專項債原則上不超過15年。

三、土儲專項債和收費公路專項債的市場統計分析

根據Wind統計，第一期土儲專項債是北京市政府于2017年7月14日發行的，發行總額90億元，共發行5期，其中除了北京市朝陽區土儲債的發債期限為3年外，其余均是5年。第一批收費公路專項債是廣東省政府于2017年8月10日發行的，發行總額為63.00億元，僅一期，期限為7年。截至2017年12月8日，土儲專項債共發行237期，發行金額達2,363.18億元，收費公路專項債共發行23期，發行金額達430.04億元。本文選取數據區間為2017年7月14日至2017年12月8日。

（一）發行規模

從發行數量上來看，專項債占比較高，尤其土儲專項債發行期數最多；從發行金額上來看，土儲專項債的發行數量雖多，但發行金額相對較少。

以上顯示自2017年起地方政府積極響應政策要求，通過發行專項債新品種的方式緩解地方政府債務壓力，同時土儲專項債較收費公路專項債發行時間早，發行期限短，籌資壓力較小，土儲項目范圍更廣，更易獲得地方政府的青睞。

土儲專項債方面，其發行規模呈先升后降的趨勢，顯示了自專項債的“前門”政策打開后，土儲專項債作為第一個專項債新品種，市場需要一定的接受時間；2017年9月土儲專項債發行規模達到峰值，可能是由于財預【2017】62號文要求縣級以上地方各級土地儲備機構于每年9月底前將下一年的土地儲備計劃報省級財政部門，經省級政府批準后于每年10月底前報財政部，2017年9月之前地方政府尚有本年預算限額內的未使用額度，10月之后作為下一年預算額度范圍，需要計劃發行。

對于收費公路專項債，2017年8月開始發行時發行規模最多，主要是2017年8月浙江省人民政府發行了各市和省本級共9期的收費公路專項債，發債金額合計130.00億元，但整體來看，發行規模相比于土儲專項債較小。

（二）發行主體

對于土儲專項債，其發行主體為4個直轄市、21個省級和3個市級人民政府，主要是省級人民政府，尚有遼寧省、湖南省和甘肅省3個省級人民政府未發行土儲專項債，5個自治區中只有新疆維吾爾自治區人民政府發行了土儲專項債，一方面與本地的財政實力有關，一方面可能與地方政府尚未明確土儲專項債發行計劃有關。從發行期數來看，廣東省人民政府發行期數最多；從發行金額來看，江蘇省人民政府發行金額最多。

對于收費公路專項債，其整體發行規模較小，只有十個省級人民政府發行了收費公路債專項債，其中浙江省人民政府發行的期數和金額最多。收費公路專項債的發行時間較短，未來預計收費公路專項債的發行范圍會逐步擴大。

（三）期限結構

土儲專項債的發行期限要求原則上不超過5年，其實際發行期限有3年和5年兩種。發行期數方面，3年期占比7%，5年期占比93%；發行金額方面，3年期占比9%，5年期占比91%。整體發行規模上來看，發行期限主要集中在5年期，主要是由于土地市場易受宏觀經濟或政策影響，具有一定的不確定性，地方政府一般選擇較長周期，償付債務壓力也處于合理范圍內。

收費公路專項債原則上不超過15年，其實際發行期限有5年、7年和10年三種。發行期數方面，5年期、7年期和10年期分別占比22%，48%和30%；發行金額方面，5年期、7年期和10年期分別占比13%，48%和39%。整體發行規模上來看，發行期限主要集中在7年期和10年期，主要是考慮收費公路的建設周期和運營收益時間，收費公路專項債的發行期限較長，但如果發行周期過長，會給政府造成較多的債務壓力，實際發行中地方政府折中選擇發行期限。

四、關于土儲專項債和收費公路專項債的思考（一）土儲專項債和收費公路專項債只是冰山一角，未來試點領域將逐步擴大，產生更多的專項債新品種

從政策上來看，財預【2017】89號文旨在發現專項債券品種，土地儲備和政府收費公路2個領域只是前期試水，同時2017年12月11日，2017年深圳市（本級）軌道交通專項債券（一期）在深圳證券交易所發行，專項債的試點領域新增軌道交通領域，預計未來財政部會不斷擴大專項債新品種的試點領域，加快建立專項債券與項目資產、收益相對應的制度。

隨著政府性基金目錄清單的不斷細分，根據2017年4月1日財政部公布的《全國政府性基金目錄清單》，政府性基金項目分為21種，可以通過對應政府性基金項目目錄細化專項債品種的試點領域，將未來可產生一定經營性項目收入納入政府性基金收入，如電力和水務等其他領域均可作為地方政府專項債新品種的試點領域。

（二）專項債新品種的募集資金?？顚Ｓ?，期限匹配合理，有利于地方政府債務的監管

在專項債未在試點領域發行新品種時，并未規定具體項目，同時不同項目對應行業的運營周期不同，均無法實現具體項目的募集資金用途和償債資金來源的統一，專項債新品種要求募集資金?？顚Ｓ茫枰毒唧w項目名稱并預計未來收益，期限匹配合理，有利于及時發現債務風險，便于地方政府債務監管。

（三）土儲專項債易受土地市場影響，償債資金來源具有不確定性

土儲專項債的償債資金來源為土地儲備項目對應的納入政府性基金的土地出讓收入，土地出讓收入作為政府性基金收入中的第一大收入，在償債資金來源方面本身具有一定優勢，但是同時土儲市場易受宏觀經濟和國家政策以及地方經濟發展規劃等條件的影響，土地項目是否能夠按照預期進行出讓或按預期獲得合理收入，需要觀察當期整體的市場情況，土儲專項債的償債資金來源具有不確定性。

（四）目前收費公路專項債發行規模相對較小，預計未來將有所增長

目前收費公路專項債的發行規模較小，可能與地方政府債務規劃有關，也可能是收費公路項目本身的融資金額相對較大，周期較長，發行前期需要考慮地方政府的債務壓力。但收費公路的融資需求較大，較多省市地方政府對于本地收費公路的投資計劃進行了相應規劃；同時收費公路項目具有計劃性和長期性特征，需要穩定和長期的融資渠道，在貸款融資環境收緊條件下，債券融資方式更有潛力。預計收費公路專項債將作為收費公路項目未來的主融資渠道，未來收費公路專項債的發行規模將有所增長。

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