高爾夫建設10年發展：從禁建到規范

跌宕起伏10年的中國高爾夫球場終于迎來了命運的節點，國家政策與地方違建長達10年之久的博弈在相互妥協中落幕，2015年6月30日，將是決定全國所有違規球場最終歸屬的時限：要么鏟除，要么漂白。

在這場沒有硝煙的較量中，中國高爾夫球場數量從2004年的178家增長到現在的587家，這個數字由王軍領導下的朝向集團發布。而實際數量要遠遠大于這一數字，因為還有上千家練習場和在建或建成未營業的球場游離在統計之外。

2014年7月前后，國家發展和改革委員會（以下簡稱“國家發改委”）、國土資源部等11個部委聯合下發《關于落實高爾夫球場清理整治措施的通知》(發改社會[2014]1496號)文件。隨后，由國家發改委牽頭的6部委聯合召開了貫徹落實高爾夫球場清理整治專題電視電話會議，要求地方政府執行2011年對違規高爾夫球場清理整頓文件。

寧夏回族自治區、湖北、海南、山東和北京等地先后響應，配合國家發改委下發整改通知，對部分不符合政策的違規球場進行整改。這是自2004年禁建高爾夫球場以來，省一級政府首次以實際行動回應。

據華彬集團董事長嚴彬透露，目前全國近90家高爾夫球場面臨檢查或整改取締，一時間高爾夫球界風聲鶴唳。一個共識是，違反土地利用總體規劃，違法占用耕地、林地等集體農用地的球場將最先遭到整改。

10年凈增400家

10月23日，云南省宜良縣陽宗湖北岸的云南華僑城一片靜謐，2個別墅群、3個酒店群迂回點綴在一片廣袤的高爾夫球場間。

這個占地1.05萬畝、總投資達60億元的度假項目，由華僑城集團、香港華僑城和云南城投共同投資打造。其中高爾夫球場占地超過6000畝。雖然公開宣傳中仍然可見“買公寓送18洞終身會員”之類的字眼，但有關高爾夫球場的字樣已經消失。

因違建高爾夫球場、獨棟別墅等國家禁建項目，云南華僑城一度變得低調。2013年5月球場試營業以來，已經建成36洞，還有18洞仍在建設中，遠遠可見有數十名工人鋪設草皮。與國內多數企業相比，這個球場并沒有取得合法的立項、土地等關鍵審批手續。

遠在3000公里之外的內蒙古自治區烏蘭察布市東郊，一個占地1800多畝的高爾夫球場已經成型，這個由北京房開集團與集寧區政府合作開發的項目，名義上為京蒙幫扶項目紅海子體育公園，實際上為總占地4000多畝的高爾夫球場和別墅項目。

與云南華僑城一樣，這是個建設于國家清理整頓高爾夫球場風口之上的項目，其公益彩衣難掩高爾夫球場事實。與水資源相對較為豐富的云南省相比，內蒙古屬于嚴重缺水地區，高爾夫球場被公認為是嚴重浪費和破壞水資源的項目。

全國共有多少家球場？這是一個誰也無法說得清的數字，朝向集團發布的《中國高爾夫行業報告》顯示是521家；唐高網顯示，全國高爾夫球場數量為587家，練習場為1183家。此外，全國范圍內如內蒙古烏蘭察布市紅海子體育公園這樣的沒有納入統計的球場并不在少數。

比如，唐高網公布的海南省高爾夫球場數量為45家，而據一位熟悉海南省旅游產業的研究機構的人士透露，海南省高爾夫球場數量已經超過60個。

另外，唐高網數據顯示，全國擁有高爾夫球場數量最多的為廣東，有86家；其次為北京71家、山東為54家、海南45家、江蘇34家、云南30家、上海28家、河北25家、浙江23家、遼寧23家。廣東、北京、山東、云南、上海、江蘇、海南7個省市球場數量占全國總數近6成。

上述熟悉海南省旅游產業的研究機構人士表示，全國80%的高爾夫球場都處于持平或虧損狀態，盈利的球場占比只有兩成?！氨本⒑Ｄ?、云南和山東的部分球場能做到盈利，全國多數球場是虧損的，主要靠地產或其他項目盈利?！?/P>

違規球場為何蔓延

國家在10年時間下發近10道禁建令，國內高爾夫球場凈增數量超過400家。這一現實讓國家相關部委多少有些尷尬。北京某大學一位教授接受中國房地產報記者采訪時表示，國家相關部委遲遲不出臺相應規范細則，是近10年高爾夫球場泛濫的主要原因，“政令不暢通也是一個原因，不過從側面反映了國內高爾夫球場旺盛的市場需求”。

地方政府和企業通常被認為是高爾夫球場泛濫背后的主要推手。招商引資需要、城市形象、城市品位等理由，將地方政府由政策的執行者變成了違規球場的推動者，一般情況下，地方政府官員并不會因此受到處分。

江蘇某地一位副處級官員告訴中國房地產報記者，招商引資過程中，一些客商把是否有高爾夫球場當成衡量投資的一個重要標準，這成為地方政府支持高爾夫球場建設的一個重要原因，而罪不責眾的心理也是地方政府官員普遍敢于鋌而走險的另一個重要原因。

在這位官員看來，國家禁建政策也存在一定的不合理性，“比如我們這里的球場是由礦坑改建而成，既不占用耕地、林地，還改善了原來臟亂的環境，按理是不應該被禁止的，現在也只能停業整改?！比珖?00多家高爾夫球場中，以央企為首的國有企業和集體企業與民企兩股力量平分秋色。“國家隊”中，保利、中信、遠洋、華僑城、海航和南山等企業是其中的佼佼者。民間資本以雅居樂、觀瀾湖、盛泰、名人、萬達等為主，其中多數企業均有房地產等配套。在高爾夫球場“民間隊”中，業內有“南觀瀾、北盛泰”之稱。不過與實力雄厚“國家隊”相比，無論球場規模，還是政策抗壓度，民企均無法望其項背。

據業內相關人士透露，目前全國共有近90家高爾夫球場面臨被整改關停的命運，其中絕大多數為民企建設的球場，而央企球場大多安然無恙。國家相關部委公開查處的違規球場信息中，央企亦很少上榜。

近日，有媒體報道海南省70%以上高爾夫球場處于虧損狀態，海航旗下7家球場舉步維艱。其實不僅僅海南，全國多數高爾夫球場盈利狀況并不理想，多數處于虧損狀態，眾多地產商建設高爾夫球場是為了銷售房地產項目。

無論是國有企業，還是民營企業，在中國高爾夫球場建設過程中，房地產是一個無法回避的話題，幾乎所有高爾夫球場項目均有地產陪襯。其實，對于盈利狀況并不理想、甚至虧損的高爾夫球場而言，房地產才是真正的盈利點。

上述北京某大學教授表示，高爾夫球場對區域性土地價格和房價有極大的提升作用，“尤其是一些郊區樓盤，高爾夫球場可能賠錢，但這些損失可以通過提高房價成倍彌補回來，國內很多球場其實都是地產項目的配套?！痹趪艺卟煌晟频谋尘跋?，禁建政策成為一紙空文，地方政府與企業出于共同需求，利用政策空白點，成為高爾夫球場建設的主要推手和實施者；在政治實力和經濟實力均較為雄厚的央企的推波助瀾下，10年間，高爾夫球場建設幾成脫韁野馬。

由禁建到規范發展

高爾夫球場第一道禁令要追溯到1993年8月，當年國務院轉批國家計委文件規定為停緩建設、不宜新建。1997年5月18日，中央下發通知明確要求，禁止占用耕地、林地和宜農荒地用于高爾夫球場和高檔房地產開發建設。

目前被廣為提起的禁建文件是2004年1月10日，國務院辦公廳發布【2004】1號文，要求各地暫停新建高爾夫球場和清理已建、在建項目，至此，高爾夫球場審批大門正式關閉。2004年以后新建球場多為違規球場。

2009年9月22日，國家發改委等7部委聯合發布《關于展開高爾夫球場建設情況調查的通知》，正式開啟違規球場整頓工作，但由于可操作性較差，各地執行情況并不理想，違規球場建設情況仍在不斷泛濫、蔓延。

這一文件被認為是高爾夫球場由禁止建設到規范發展的重要轉變。在這之前，2008年11月，新的國稅條例規定，除北京、四川、內蒙古和新疆外，其他地區的高爾夫球場稅率由20%下降至4%左右。第二年，高爾夫作為一項職業運動成為奧運會比賽項目。

2009年12月1日，國務院發布《關于加快發展旅游業意見》文件，高爾夫球場規范發展首次以中央政府名義出現，預示著原先的禁止建設政策被正式取代。其間，全國范圍內高爾夫球場違建問題仍在不斷蔓延。

2010年6月，國家發改委在批復《海南國際旅游島建設發展規劃綱要》中明確指出，在符合土地利用總體規劃、林地保護利用規劃和城鄉規劃，不占用耕地特別是基本農田、有效保護森林和生態環境、維護農民合法權益，并依法辦理用地手續的前提下，可以規范發展高爾夫球場旅游。

一直到2011年4月11日，國家發改委、國土資源部等11部委聯合發布《關于開展全國高爾夫球場綜合清理整治工作的通知》文件，各省市開始整頓工作。據河北省和黑龍江省多位地方官員確認，當年國家發改委要求把轄區內違規球場相關情況查清楚并上報，“但沒有說下一步怎么處置這些球場，是補辦手續，還是徹底關閉？一直沒有明確的處理結果?！贝撕?，全國違建球場有所收斂，但并未完全杜絕。山東濟寧、內蒙古烏蘭察布、江蘇鹽城等多個地方被爆出在整改期間繼續新建高爾夫球場的事件。政令不通被認為是其中關鍵因素，也促使著國家相關部門改變這一尷尬局面。

中共十八大以來，依法治國、確保政令暢通被提上重要日程。在這一背景下，近日，國家發改委、國土資源部等11個部委聯合下發《關于落實高爾夫球場清理整治措施的通知》，停滯多年的整改行動再次被提上日程。

目前已經有湖北、寧夏、北京、山東和海南等地開始著手整改，其中湖北省發改委、國土資源廳等11個部門聯合下發《關于切實落實高爾夫球場清理整治工作的通知》，海南省人民政府常務會議審議通過《海南省高爾夫球場管理暫行辦法》。

湖北整改力度最大，對14個違規球場進行清理整治，其中取締1個，撤銷1個，12個球場進入整改程序。全國范圍整治將于2015年6月30日前結束，并把結果上報至國家發改委，而后者會根據上報情況和整改結果出臺詳細管理規范文件。

多位業內人士判斷，部分占用耕地、公益林地等違規高爾夫球場將被重懲；地方政府惡意隱瞞不上報違規球場的行為也將受到嚴懲；部分符合土地利用總體規劃、不占用耕地、林地的項目，或可以重新辦理審批手續漂白。

【國內歷年高爾夫球場政策】

1997年，國務院下發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》規定，禁止征用耕地、林地和宜農荒地出讓土地使用權用于高爾夫球場

1999年，高爾夫球場被列入《限制用地項目目錄》

2003年，國土資源部下發通知要求高爾夫項目一律不得報批用地

2004年1月，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于暫停新建高爾夫球場的通知》

2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，繼續停止審批高爾夫球場

2005年，國務院和國家發改委下發的《關于發布實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決定》和《產業結構調整指導目錄(2005年本)》，高爾夫球場被列入目錄，調整為限制類

2006年，國家發改委和國土資源部聯合發布《禁止用地項目目錄》，高爾夫球場項目被列入

2009年，《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，一貫使用的“限制、嚴禁”等詞匯悄然改為“規范發展”高爾夫球場用地

2012年，高爾夫球場項目依然列在《禁止用地項目目錄》

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