城鎮化為何以城市群為主體形態

《國家新型城鎮化規劃》提出，以城市群為推進城鎮化的主體形態，完全符合全球化背景下的城鎮化一般規律，符合我國資源環境承載能力的基本特征。目前，我國城市群普遍存在重形態建設、輕實質發展的問題，多數城市群其實只是在空間分布上相對集中的“一群城市”。今后，應按照新型城鎮化的要求，著力提升城市群質量，切實把城市群建設成為我國在全球化網絡中具有競爭力的核心節點區域，努力發揮城市群在推進我國健康城市化過程中的重要作用。這也是我國未來城市建設的主要發展思路。

是世界城市化發展的重要趨勢

在世界城市化的早期階段，城市在一定區域的成群集中分布是一個客觀過程、也是一個普遍趨勢。

城市的集中成群分布產生了一系列好處，也帶來許多新的問題，如：城市間產業結構趨同帶來無效競爭，區域資源壓力和環境負荷增加，大城市病泛濫等等。如何趨利避害，成為城鎮化戰略和空間規劃的重要目標取向。

隨著經濟全球化的不斷深入，以提升國家參與全球化的整體競爭能力為指向的效率優先、非均衡發展成為世界各國政府普遍關注的戰略，城市群就成為非均衡發展、實現效率優先的主要空間載體。

目前，美國東北部和五大湖兩大城市群集中了全美近40%的人口。日本東京、大阪、名古屋3大都市圈集聚人口、經濟規模占全日本總量都達到了60%以上。英國一半人口集中分布在不足1/5國土面積的大倫敦都市圈。在城市群的發展中，城市群核心城市以培育創新與門戶功能、占據影響力制高點為主旨，城市群區域往往以共同打造優越的人居環境和投資環境、實現產業能力集聚和民生質量提升為主題。美國2050年發展戰略明確提出，把十余個大都市連綿區打造為支撐經濟可持續發展、增強國家競爭力的重點區域。

是我國資源環境承載能力的客觀要求

我國適宜城鎮化的國土空間極為有限，城市群作為主體形態是符合我國資源環境承載能力基本特征的。

我國三大氣候區和3大階梯地形，構成了我國自然地理環境的基本格局，使土地和水資源成為影響我國城鎮化戰略格局和主體形態選擇的主導因素。根據《全國主體功能區規劃》的評價，我國人均土地面積7200平方米，是歐洲的一半，不到美國的1/4。在土地總量中，我國平原面積僅占12%，美國和歐洲則分別為40%和59%。此外，我國人均水資源量僅為世界平均水平的28%，水資源分布嚴重不均。綜合分析，我國東中部季風平原區，中西部河谷河套、盆地和山前沖洪積平原等是資源環境承載能力比較適合城市發展的區域。目前，我國形成的主要城市群也都分布在這些區域中。

這些區域同時也是適宜農副產品種植的區域，從全國整體看，若考慮糧食安全的土地需求，真正可用于未來城鎮化發展的國土面積只有28萬平方公里，約占全國國土總面積的3%。因此，大規模的城鎮化發展只能在適宜城市化區域范圍內的有限空間里集中展開。

目前，我國已經形成的人口和城鎮沿河谷海岸的帶狀集中以及圍繞交通節點樞紐的組團式集聚，客觀上為未來我國繼續以城市群作為推進城鎮化的主體形態奠定了基礎。

如何實現“一群城市”向城市群轉變

城市群不只是以中心城市為核心、空間上集中分布的一群城市，而更重要的是強調城市群在城鎮功能定位和產業經濟發展方面能夠合作共贏、在公共服務和基礎設施體系建設方面能夠共建共享，在資源開發利用和生態環境建設方面能夠統籌協調。因此，提高我國城市群建設質量，重點是頂層謀劃、城際合作、區域共贏。按照新型城鎮化的要求，應從功能定位和空間結構入手，重點協調好3個方面的關系。

一是要處理好城市群與城市群之間的關系。要按照主體功能定位確定各類城市群的發展戰略；要有利于沿海城市群對內陸城市群的帶動作用以及發揮城市群在促進區域協調發展中的引領作用；要有助于構筑與歐盟、北美三足鼎立的亞太經濟核心區。因此，以長江三角洲為引領的長江沿岸城市群集中分布地帶，以京津冀為核心的環渤海城市群集中分布地帶，以珠江三角洲為龍頭的東南沿海城市群集中分布地帶，是我國推進城市群協調發展的重點區域。

二是要處理好城市群內部大中小城市和小城鎮之間的關系。中小城市和小城鎮往往在專業化職能和特色城鎮發展方面、在方便生活的公共服務方面，具有不可替代的作用。城市群的中小城市和小城鎮得不到充分發展，表明城市群發育是不健全的。大城市和特大城市在規模增長過程中，只有功能不斷轉換和升級，才能營造越來越強大的城市生命力；如果只納新不吐故，功能繁雜和集中就必然導致大城市病的滋生和惡化，難以持續城鎮化過程。因此，建立大城市和特大城市負面功能清單進行約束管制，通過推動功能疏解實現控制人口的目的，已勢在必行。新型城鎮化要求城市群內部城市間的協調發展應關注產業空間組織方式的轉換趨勢，避免經濟活動和地域功能盲目過度地向大城市和特大城市集中。采用產業鏈橫向分工模式，在城市群內部構筑創新網絡、生產網絡、社會網絡和生活網絡，加強大中小城市和小城鎮之間相互協作、緊密聯系，在城市群建設中實現共同發展。

三是要處理好城市群區域范圍內的城鄉關系。我國城市群地區通常是城鄉發展差距較小的區域，為城鄉發展一體化奠定了良好的基礎。以基礎設施和公共服務體系建設、區域生態環境建設、都市農業和休閑旅游業發展為抓手，協同推進新型城鎮化和新農村建設，率先實現城鄉統籌協調發展。

加快我國城市群高質量建設步伐，還面臨著阻礙城市間合作和區域一體化發展的體制機制障礙，還存在著城市間和地區間人居環境和投資環境差距的問題。因此，全面深化改革也同樣是我國以城市群為主體形態推進城鎮化的根本動力。同時要發揮城市群規劃的作用，通過發展戰略指引、功能定位約束、開發強度管制等手段，實現城市群的可持續發展。

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