楊朝霞：國家層面濕地保護法應盡快制定

《北京市濕地保護條例》5月1日起正式施行。北京林業大學生態法研究中心副主任楊朝霞副教授近日在接受《法制日報》記者采訪時認為,該條例的制定,無論立法理念還是制度設計都亮點紛呈,值得地方和國家立法借鑒。他同時呼吁,國家應充分借鑒地方濕地保護立法,盡快制定統一的濕地保護法。

確立生態優先全面保護原則

據統計,迄今為止,全國已有14個省(自治區、直轄市)和3個地級市制定了濕地保護條例。楊朝霞認為,北京市在濕地保護條例立法方面充分借鑒了這些地方性立法的經驗,又充分尊重了本地的實際。譬如,就濕地的概念,條例采用了“概括”涵蓋“列舉”的模式規定:濕地是指天然或者人工形成的河流、庫塘、湖泊、沼澤等常年或者季節性、帶有靜止或者流動水體、適宜喜濕野生生物生存的地域。既將河流、庫塘、湖泊、沼澤等各地大多規定了的濕地類型予以列舉,又對本地沒有或較少的灘涂、水稻田等類型的濕地未予列舉,既周延嚴謹,又重點突出。

條例第五條就濕地保護的基本原則作出了規定,楊朝霞認為,這些原則中尤以生態優先、全面保護原則引人注目。

楊朝霞介紹,所謂生態優先,是指堅持人類社會活動對生態規律的遵從性、環境容量和資源承載力對經濟社會發展規模和速度的限制性、區域經濟活動產業結構和空間布局同當地生態系統組成結構和主體功能的協調性、經濟建設決策對生態環境保護考慮的優先性等準則,實現經濟社會的可持續發展。并且條例中還有相應的具體條款對生態優先原則予以貫徹。

“所謂全面保護,是指對濕地的數量和品質均予以保護,確保其涵養水源、凈化水質等各種功能均能得到最佳發揮?！睏畛贾赋?條例對濕地進行分級分類保護和分區管理的規定,就是全面保護原則的具體體現和切實貫徹。

強調政府保護濕地的責任

條例規定了濕地征占的嚴格審批程序制度,列入名錄的濕地因基礎設施建設等特殊原因需要占用的,不僅要經濕地所在地的區、縣人民政府同意,還需濕地保護部門提出意見后提交濕地保護聯席會議研究,并最終由其決定是否同意占用。楊朝霞認為,這一規定對于打擊違法開墾、占用或者改變濕地用途等不良行為,不啻為一記重拳。

環境保護是一項系統工程,需要企業、政府和公眾共同努力方能完成。楊朝霞指出,我國以往的環境立法片面地強調企業的環保義務,而忽視政府的環保責任。其實,在經濟掛帥的時代背景下,很多環境問題往往就是由于政府的不當決策、權力尋租和懈怠懶政等原因造成的,因此,規范和監督政府行為,嚴格政府問責,應成為現代環境立法發展的新方向和主陣地。

“對此,條例作出了很大努力。”楊朝霞說,條例規定,市和區、縣人民政府及其有關部門應當實行濕地保護目標責任制,確保濕地面積總量不減少,并采取措施,提升濕地質量,改善濕地功能。為了保障目標責任制的執行,條例還進一步規定了考核評估制度,要求對有關部門和區縣人民政府濕地保護目標完成情況進行考核。

“為確保政府責任的落實,條例還規定了濕地保護的政府問責制度?！睏畛寂e例,條例規定,濕地保護管理部門或者其他有關部門及其工作人員違反本條例規定,違法履行、不履行或者不當履行濕地保護管理職責的,按照國家和本市有關規定給予行政問責和行政處分；構成犯罪的,依法追究刑事責任。

“此外,針對現行土地管理法規定耕地占補平衡制度,條例對應性地規定了濕地占補平衡制度作為彌補?！睏畛颊f。

加重對違法行為的處罰力度

“除了規定和強調政府的濕地保護責任外,條例對公眾參與和公民權利也給予了高度的重視?！睏畛颊f,公眾參與作為與政府負責、企業執行并列的第三大法律實施機制,條例給予了充分的關注和重視。首先,規定了全面、細化的舉報制度；其次,條例還規定編制濕地保護發展規劃應當采取座談會、論證會、聽證會等多種形式,公開、廣泛聽取專家和公眾意見；第三,條例還從“北京濕地日”、鼓勵公民、法人和其他組織以宣傳教育、捐贈、志愿服務等形式參與濕地保護活動等方面對公眾參與濕地保護作出規定。

“對于公民權利的保護,條例規定了生態補償制度,要求在進行濕地保護活動維護環境公益的同時,必須適當兼顧私權?！睏畛颊f。

“對于守法成本高、違法成本低所導致的權責失衡問題,一直是環境立法被廣為詬病而又難以擺脫的夢魘?！睏畛颊J為,條例對此作出了革命性的調整,對濕地保護違法行為科加了嚴苛的處罰責任。條例摒棄了以往僵化死板的單以固定金錢數額范圍計罰的方式,而是以濕地面積被侵占或毀壞的數量為標準計罰,譬如擅自開墾、占用濕地或者改變濕地用途者,將被以每平方米2000元以上5000元以下的標準處以罰款。處罰的力度也顯著加大,譬如,撿拾鳥蛋的最高罰款可至5000元,投放有毒有害物質、傾倒廢棄物或者排放未經處理的污水、引入有害物種可被處5萬元罰款,造成嚴重后果的甚至可被處以50萬元以下罰款。

“鑒于濕地的重要生態功能,且我國已有許多省份進行了相應的地方立法實踐,為濕地保護國家層面立法奠定了基礎,建議國家盡快將濕地保護法提上立法日程,在借鑒地方立法的基礎上,打破林業部門孤獨立法的局限,對濕地保護作出統一、全面、具體的規定?！睏畛甲詈蠼ㄗh。

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