對集約用地推進城鎮(zhèn)化的思考

2012年12月閉幕的中央經(jīng)濟工作會議明確把“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”列入2013年經(jīng)濟工作的主要任務之一，而新型城鎮(zhèn)化作為拉動內(nèi)需、優(yōu)化經(jīng)濟結構的重要舉措，也是未來幾年我國經(jīng)濟工作的重點。城鎮(zhèn)化的含義豐富，人口城鎮(zhèn)化伴隨的還有土地的城鎮(zhèn)化過程。當前我國土地的空間布局與利用結構不均衡，而節(jié)約集約用地的原則不能動搖，如何在各種約束條件下做好土地城鎮(zhèn)化的文章，是土地管理者必須思考并著力解決的。

新型城鎮(zhèn)化首先必須制定合理的發(fā)展戰(zhàn)略，也就是不同等級城市的發(fā)展路徑選擇。在上世紀八十年代，我國從防止“大城市病”的考慮出發(fā)，制定了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的戰(zhàn)略。但由于大城市公共基礎設施投入多，產(chǎn)業(yè)門類豐富，規(guī)模效益明顯，輻射帶動作用強，近年來大城市發(fā)展并沒有控制住，快速發(fā)展的大城市先后出現(xiàn)交通擁擠、環(huán)境污染、資源緊缺、房價高漲等病狀。

“大城市病”的惡化，其實也給出了未來新型城鎮(zhèn)化必須優(yōu)先發(fā)展中小城市的必然選擇，比如大城市的高房價抬高了進入門檻，而拆遷征地成本的提高也使政府在用地規(guī)模上擴張困難。但是，要發(fā)展中小城市不能靠行政力量來強制人口轉移，還必須提高中小城市的吸引力。最重要的一個措施是加強中小城市公共基礎設施建設，提高公共服務水平。因此，必須在財政投入上更多照顧中小城市，增強其對產(chǎn)業(yè)與人口的吸引力、向心力，與大城市的離心效應同步，推進中小城市發(fā)展。

但是，中小城市發(fā)展又必須特別注意節(jié)約集約用地，不能再走低價招商引資的發(fā)展道路。中小城市地價低，城市擴張成本低，但如果再沿襲過去粗放用地的發(fā)展方式，這樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展會導致耕地保護壓力劇增。而且，新型城鎮(zhèn)化本身就包含著集約的內(nèi)涵，要實現(xiàn)這個目標，一是從規(guī)劃入手貫徹集約用地原則，二是通過提高拆遷征地的補償標準倒逼地方政府集約用地。包含各類社保與就業(yè)培訓在內(nèi)的征地補償標準的提高，既能通過城鎮(zhèn)化成本的合理提升來約束濫用土地行為，又能提高被補償人群的消費力和持續(xù)就業(yè)能力，平衡社會財富分配，構建城市發(fā)展的長期動力。

城鎮(zhèn)化發(fā)展除了要考慮不同級別城市間的均衡外，還需考慮城鄉(xiāng)用地的均衡，尤其是城鄉(xiāng)建設用地的均衡。由于缺乏行之有效的退出渠道，我國過去的城鎮(zhèn)化過程，雖然農(nóng)村人口向城市轉移，但出現(xiàn)的卻是城市與農(nóng)村建設用地一起增長的結果。1997~2007年，我國農(nóng)村人口減少了13%，而村莊用地卻增長了約4%，呈人減地增的逆向發(fā)展趨勢。大力推動城鎮(zhèn)化就必須解決存量集體建設用地的退出問題。

現(xiàn)行法規(guī)對存量集體建設用地尤其是宅基地的退出渠道并沒有明確規(guī)定，最終形成進城農(nóng)民兩頭占地的現(xiàn)實。一方面作為福利無償退還給集體，農(nóng)民心有不甘，另一方面相關政策又嚴禁宅基地向集體之外的需求者出售，進城農(nóng)民的宅基地要么閑置，要么非法轉讓。當前唯一的退出方式是以“增減掛鉤”項目的方式，通過轉移發(fā)展權來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地需求，但作為政府主導的土地權益轉移，如何保證農(nóng)民的利益還需要不斷改進與完善。溫家寶總理在今年年初提出“土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權利……任何人都無權剝奪……也可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，由他們自主流轉或處置這些權利”。如果按照這一方式進行，農(nóng)民將成為宅基地退出過程的主導者，政府可以將其權利買下，復墾為耕地，也可以由農(nóng)民復墾后將發(fā)展權出讓，保證城市建設需要，也保持耕地不減少。而關鍵在于建立一個可以讓農(nóng)民依法自愿有償流轉土地財產(chǎn)權利的市場，土地管理制度有必要進一步改革。

城鎮(zhèn)化是不可阻擋的趨勢，通過緊扣集約原則來推動城鎮(zhèn)化過程中空間與城鄉(xiāng)之間的用地均衡和高效，是土地城鎮(zhèn)化的必由之路。

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