林峰視點：文旅融合發展規劃如何納入國土空間規劃"一張圖"

2019年5月出臺的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確了國土空間規劃的主要目標、總體框架、編制要求、實施監管等內容。當前，我國國土空間規劃體系的頂層設計框架基本形成，各地也在開展不同層級的國土空間規劃編制工作。

國土空間的重塑，對文旅融合的發展規劃建設也提出了更高要求。一方面要符合所在地國土空間規劃，功能分區布局合理，土地集約利用。另一方面也要推進城鎮低效用地的再開發，重視利用存量建設用地發展文化產業、旅游產業。

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合理統籌劃定“三區三線”

國務院機構改革前，“三線”管理職能分屬住建部、國土資源部、環保部分管，自然資源部成立后，統籌“三線”管理，以往分散的管理如今面臨劃定技術方法的科學性和協調性優化問題。此外，“三區”空間尚未形成統一的劃定技術方法，尤其是市縣層面技術指導性不強。因此，如何合理科學統籌“三區三線”的劃定，是國土空間規劃的重點內容之一。

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“多規合一”基礎上實現規劃體系重建

在“多規合一”基礎上，明確國土空間規劃的內涵，從而實現國土空間規劃體系重建，是國土空間規劃的第二個重點。

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確定空間規劃的層次劃分與規劃內容

在國土空間規劃中，第三個重點是要明確國家級、省級、市級主管部門的管控內容和審批權限；明確新體系下總體規劃和控制性詳細規劃的內容的規劃方法；明確總體規劃如何落實空間規劃的要求；明確控制性詳細規劃如何銜接城鄉建設管理和審批等多個具體內容，從而確保空間規劃的規范性和可操作性。

做好融合發展規劃，指導好融合發展示范區發展，是一項重要基礎工作，既要對接國土空間規劃，更好適應其發展建設需求，也要提升、完善和改進融合發展規劃的內容、理念和方法。

國家發展規劃是統領，國土空間規劃是基礎。融合發展規劃就要在統領的指導下，以國土空間規劃為基礎，合理配置所需的各類空間資源，提升融合發展規劃效率，提高融合發展規劃的落地可操作性。

隨著國土空間規劃的落地，一方面將推進文旅產業涉及用地類別的細分化，一方面，土地復合利用和兼容供地越來越成為趨勢。目前融合發展示范區規劃下的文旅用地管理，主要有以下四個方面值得關注：

1.并未設置“旅游用地”或“文旅用地”大類：文旅作為一類綜合產業，多產業融合、跨學科發展，其涉及的各類土地都已涵蓋在新的用地分類指南中，既沒必要、也不太可能給“旅游用地”或“文旅用地”單獨分類；

2.取消了管理漏洞較大的“風景名勝設施用地”：國土空間規劃下“風景名勝設施用地”被取消；

3.強化了康體娛樂用地分類：能為文旅融合發展提供保障，尤其是助推康養旅游及文化產業、體育產業融入旅游產業發展；

4.開創性提出“留白規劃”：為鄉村文旅預留足夠發展空間。