開正門堵后門完善土地儲備專項債管理

6月1日，財政部、國土資源部出臺了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，旨在完善地方政府專項債券管理，規范土地儲備融資行為，建立土地儲備專項債券與項目資產、收益對應的制度。這是我國首次以地方政府性基金收入項目分類發行專項債券，標志著地方政府專項債券管理邁出重要一步。

此次出臺的《辦法》從額度管理、預算編制、預算執行和決算、監督管理、職責分工等方面，對開“正門”允許地方政府發行土地儲備專項債券提出具體要求，有助于從機制上堵住融資平臺公司等企業冒用土地儲備名義進行抵押擔保融資的“后門”“歪門”，防范違法違規舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發生。

土地儲備制度是對儲備土地進行必要的基礎設施建設及管理，以備政府供應土地、調控市場的一種制度安排，是穩定土地市場、落實調控職能的有效手段。其作用在于提供保障性安居工程用地，支持應對房價過快上漲，保證土地利用總體規劃和城市總體規劃實施，促進土地節約集約利用等。2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主。2015年起實施的新預算法規定了地方政府舉借債務只有一條途徑，即發行地方政府債券，除此以外不得以其他任何方式舉債。2016年財政部、國土資源部印發《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，進一步明確各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應當通過省級政府發行地方政府債券方式解決。此次發行土地儲備專項債券與依法推進土地儲備融資模式改革相結合，在發行額度和期限、發行對象、項目管理、收益回報等方面“量身打造”，形成總量可控、動態可持續的資金保障機制。

此次出臺的《辦法》明確了土地儲備專項債怎么借、怎么用、怎么還等具體要求。根據《辦法》規定，土地儲備專項債券的發行主體為各省、自治區、直轄市政府。土地儲備專項債券納入地方政府專項債務限額管理。各省土地儲備專項債券的發行額度，不得突破地方政府專項債務限額的“天花板”。《辦法》還通過將土地儲備專項債券統一命名格式的要求，把債券償還和資金管理責任一一對應到具體使用債券資金的市縣政府。

根據《辦法》規定，土地儲備專項債券的發行和使用嚴格對應到項目。土地儲備專項債券可根據項目區位特點、實施期限等因素綜合確定，既可對應單一項目發行，也可對應同一地區多個項目集合發行。土地儲備專項債券期限應當與土地儲備項目期限相適應，原則上不超過5年，同時鼓勵地方政府通過結構化創新合理設計債券期限結構。土地儲備專項債券支出應當明確到具體項目，在地方政府債務管理系統中統計，納入財政支出預算項目庫管理。土地儲備項目取得的土地出讓收入，應當按照該項目對應的土地儲備專項債券余額統籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的土地出讓收入償還到期債券本金。因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發行土地儲備專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還。

此次土地儲備專項債券作為地方政府專項債券的一個品種試水，將完善專項債券管理與依法推進土地儲備融資模式改革有機結合，對進一步健全規范的地方政府舉債融資機制，保障土地儲備領域項目建設的合理融資需求具有重要意義。從籠統發行地方政府專項債券到此次發行土地儲備專項債券，表明我國正加快按政府性基金收入項目分類發行專項債券步伐。

本文關鍵字：專項債 查看更多