地方專項債為積極財政尋路

專項債的使命

在我國，最早規定地方政府不能發債融資。于是，地方政府以“融資平臺”的名義，向銀行貸款或發企業債融資（分別俗稱“平臺貸”、“城投債”），然后把資金投資于各種政府項目。平臺融資可以理解為政府獲得發債權限之前的權宜之計，但也造成了地方政府債臺高筑，地方隱性債務風險越來越大。2015年，國家允許地方政府進行債務置換，此舉是在財政部甄別存量債務的基礎上，以長期限、低利率的特別地方債來置換地方政府現有債務，此舉明顯緩解了地方政府的債務壓力，也騰出空間來控制地方政府債務增量、強化地方政府預算和債務管理。

但是隨著債務置換工作臨近尾聲，地方債問題的重點從存量待置換債轉向了新增的專項債。與一般債券以公共預算作為主要償還來源不同，專項債券則由政府性基金收入或專項收入作為償還來源，即融資項目本身的現金流收入具有完全覆蓋專項債券還本付息的能力；同時，地方政府專項債券由省級政府充當發行主體，項目的資產和收益管理責任均由地市級政府承擔，這就意味著地方政府專項債除了項目本身的信用支持外，還有來自省、地市級政府的信用背書。不僅如此，地

方政府專項債券還享受企業和個人取得的專項債券利息收入免征所得稅的特權。正是具備以上優勢，地方政府專項債券更能受到市場的歡迎。

2017年地方專項債優先選擇在土地儲備、政府收費公路兩個領域開展全國范圍內試點，2018年又推出了棚改債券試點，由此可見，一定程度上說明專項債試點進展比較順利，相關需求和歡迎程度也比較高。今年新增債、特別是專項新增債出現了大幅增加。

依照目前趨勢來看，不僅地方債整體發行節奏會不斷加快，品種也會進一步豐富。除了投向基建以外，國內一些地區已經在嘗試將資金注入到扶貧、環保等具有公共服務性質的領域之中。這有利于發揮專項債推動經濟發展的作用。

不走老路

現在中國經濟困境與2008年出臺的“4萬億刺激計劃”之前的情況有些相似，政府是否再來一次貨幣放水，通過基建大躍進，再搞一次經濟大刺激？中國財政科學研究院研究員樊軼俠在接受本刊采訪時認為，這次的“刺激”更注重提高投資效率。如借助財政金融政策的搭配，金融助力地方專項債順利發行，以促進基建投資增長，避免政策在執行當中打折扣。另外，國家高度重視控制政府債務成本。通過對債務舉借與資產形成、當前成本與未來收益的動態評估，促進債務風險與預期收益的匹配，以提高債務資金使用效率。

從全年額度來看，今年我國的專項債券尚有約8000億規模有待釋放。很明顯，上半年的地方政府債券發行進度非常緩慢。樊軼俠表示，財政部印發的《關

于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，其本意是打開“前門”，保障重點領域合理融資需求，加強地方隱性債務管控。在法定專項債務限額內，試點發行項目收益專項債券既與現行地方政府債務限額管理、預算管理政策高度銜接，又在規模管理、項目要求、發行方式、信息披露方面具有鮮明的特點，從規范地方舉債行為的角度來看，其實是有非常積極的意義。但是，專項債發行進度顯著滯后于一般債券。在發行的專項債中，傾向于發行普通專項債，而項目收益與融資自求平衡的專項債規模較小。遇冷的原因是多方面的，其中最重要的原因是好項目較少；單支債券發行規模小、發行程序繁瑣。

“另外，縣市一級的項目往往規模較小，而選擇項目、設計債券發行額度和發行方案要求專業性強、程序較復雜，地方政府實操存在難度。再者，專項債頻現項目“打包”，即單只專項債券包含多個項目，項目之間立案、建設、移交等進度等都不同步，風險并未完全隔離，債券償還的資金來源有可能模糊或存在爭議。”樊軼俠說道。

現在，監管層加緊推動地方債發行與認購的政策意圖何在？受訪的多位專家表示，“補基建短板”是發展經濟的一個落腳點。上半年，全國固定資產投資

297316億元，同比增長6.0%，增速比一季度回落1.5個百分點。制造業投資增速回升、民間投資基本向好，但基建投資卻大幅下滑，基礎設施投資同比增長7.3%，增速比1月—5月回落2.1個百分點，比2017年同期21.1%的增速回落了13.8個百分點，很明顯，基建投資拖累了上半年固定投資數據。基建投資往往是中國經濟的重要引擎，甚至是托底經濟的主要手段。

積極財政政策的抓手

目前，財政政策的最大特點是從“積極”轉變為更加“積極有效”。更加“積極”，表現在財政政策繼續實施減稅降費政策，進一步減輕企業負擔，刺激規模隨國內生產總值增長而相應增長、適度擴大；更加“有效”，表現在財政政策更加注重發揮“結構性”優勢，突出保障重點，提高支出的有效性和精準性。

加快專項債的發行速度恰恰體現了財政政策“積極有效”的重要作用。樊軼俠說：“財政部采取了一系列措施，如不再限制專項債券期限比例結構等，以加

快專項債的發行速度、提高發行效率。專項債對土地儲備、精準扶貧、生態環保、棚戶區改造等重點領域有明顯支持。未來地方專項債的加速發行，必將帶來巨大的投資需求，進而對經濟增長具有一定穩定作用。”

她認為，地方專項債償還主要是以目前有“進項”的“政府性基金或專項收入”做為償債保證。專項債政策舉措就是跳出了政府一般公共預算，助推積極財

政政策目標的實現。當然，除了專項債之外，積極財政政策能夠發力的還有其他途徑，具體舉措有：一是進一步加大減稅降費的力度，提高市場主體的獲得感；二是完善穩增長重大項目落實情況動態監測管理機制，促進各級財政部門盡快形成實際支出，以深化改革提高轉移支付支出效率；三是在支出方面，補齊民生和社會事業“短板”，聚焦于收入分配制度改革，使社會性支出及其分配再公平些，質量和效率再高些；四是控制政府債務成本。通過對一般債券、專項債券、政府引導基金債務、PPP債務等分類管理，促進債務風險與預期收益的匹配，以提高債務資金使用效率；五是加快政府間財政關系的調整，充分考慮減稅對地方財政承受能力的影響。

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