鄒統釬：中國旅游規劃四十年

 40年來，旅游規劃的系統性、科學性以及綜合性特征越來越明顯，旅游規劃理論基礎由單一地理學科主導向地理、經濟、建筑、管理、歷史等多學科融合發展，旅游規劃主體由學院向專業規劃公司轉變，旅游規劃需求從“為資源而規劃”轉變為“為發展而規劃”。

改革開放40年，我國旅游業發展經歷了從政治接待到旅游產業的發展歷程，伴隨著旅游產業持續發展的旅游規劃也發生了翻天覆地的變化。旅游地生命周期理論、可持續發展、社區參與、生態旅游、智慧旅游、全域旅游等旅游規劃新理論與新方法不斷引入。旅游規劃的系統性、科學性以及綜合性特征越來越明顯，旅游規劃理論基礎由單一地理學科主導向地理、經濟、建筑、管理、歷史等多學科融合發展，旅游規劃主體由學院向專業規劃公司轉變，旅游規劃需求從“為資源而規劃”轉變為“為發展而規劃”。中國旅游規劃40年發展歷程可以劃分為資源基礎規劃、市場導向規劃、目的地整合規劃與全域旅游規劃四個階段。

一、資源基礎規劃階段（1978-1991）

1978年改革開放使我國一切工作的重心回到經濟建設上來，旅游業的創匯作用受到政府的重視。1979年鄧小平同志視察黃山提出“要把旅游當作產業來辦”。黃山比較優勢在“這里的資本就是山”。“要有點雄心壯志，把黃山的牌子打出去。”開發黃山“省里要有個規劃”，“要治山”。這涵蓋了旅游規劃理論的核心思想。1979年9月，國務院在北戴河召開全國旅游工作會議討論了《關于1980年至1985年旅游事業發展規劃(草案)》，該規劃是我國最早的旅游業規劃。1979年，原國家旅游局出臺了我國最早的旅游規劃文件《關于1980年至1985年旅游事業發展規劃（草案）》，此后，國家級旅游發展規劃對應國民經濟發展五年計劃，系統的旅游經濟產業思想與旅游發展規劃先行的理念開始形成。1982年，國務院在22個省、自治區、直轄市建立44個國家重點風景名勝區，1984年，原國家旅游局《關于開創旅游工作新局面幾個問題的報告》提出“在旅游風景區開發上，要統一規劃，突出重點，分批建設”的方針政策，此后，《風景名勝區管理暫行條例》（1985）、《旅館建筑設計規范》（1990）、《中國旅游資源普查規范（試行稿）》（1992年）相繼頒布。
此階段，強勁增長的旅游需求缺乏理論上的指引，地理學以及經濟學領域的學者開始介入旅游規劃領域。1979年年底中國科學院地理研究所組建了以郭來喜為領導的旅游地理學科研究組，并于1982年出版新中國最早的旅游科學研究出版物《旅游地理文集》，1985年郭來喜等完成我國第一個旅游規劃課題——“華北海濱風景區昌黎段開發研究”，1987年孫尚清的《中國旅游經濟研究》課題組提出：旅游是“永遠的朝陽產業”“文化—經濟事業”“產業群體”“適度超前發展”。這一階段地方旅游規劃以以郭來喜、陳傳康、盧云亭為代表的地理學派和以丁文魁為代表的風景學派為主流。代表性著作包括郭來喜《旅游地理文集》（1979）、丁文魁《風景名勝研究》（1988）、盧云亭《現代旅游地理學》（1988）、陳傳康等《北京旅游地理》（1989）。國外學術著作對中國影響最大的包括Gunn的《旅游規劃》（1979）、Douglass的《旅游開發》（1989）。

資源基礎旅游規劃是以旅游資源評價開發為核心、區域旅游布局為導向的旅游規劃框架體系，全國積極應用遙感等新技術開展資源普查，建立國家旅游資源信息系統。理論創新上包括黃輝實的“美、古、名、特、奇、用”、盧云亭的“三大價值”“三大效益”與“六大條件”、保繼剛的定量評價模型樹。區域旅游規劃空間布局方法以中心地理論為核心，區域旅游總體規劃程序、旅游業空間布局實踐等取得了長足進步。

二、市場導向規劃階段（1992-2002）

我國旅游業從20世紀90年代初開始引導和促進旅游產品結構的戰略調整，其標志就是應原國家旅游局等部門建議，國務院批準試辦國家級旅游度假區。度假區概括為“現代化、高檔次、多功能、有特色、外向型、高創匯”的旅游區，1992年首批11個國家級旅游度假區項目開啟了我國旅游產業向市場經濟轉型的先河；原國家旅游局聯合其他部委，在國務院的領導下，1992年首次以國家名義舉辦市場促銷活動“國家旅游年”。政府在旅游規劃中的作用越來越大，原國家旅游局先后完成《中國旅游資源普查規范（試行稿）》（1992）、《旅游規劃工作綱要》（1997）、《旅游業可持續發展——地方旅游規劃指南》（1997）、《旅游發展規劃管理暫行辦法》（1999）、《旅游發展規劃管理辦法》（2000）、《旅游規劃設計單位資質認定暫行辦法》（2000），一系列文件的出臺表明我國旅游規劃市場開始走向成熟。1998年，旅游業被確立為應積極培育的國民經濟新的增長點，1999年，國民休假制度改革，“黃金周”概念誕生，對旅游業產生了巨大作用。配合國家旅游度假區的發展，世界旅游組織因斯克普等的《旅游度假區綜合開發模式》（1993）、《旅游規劃：整合與可持續發展方法》（1991）等一系列國際旅游規劃名著被翻譯成中文，與此同時，旅游規劃國際化成為新生事物，1997-2003年期間世界旅游組織通過原國家旅游局，采取直接委托或者國際招標形式先后承擔了我國四川、山東、云南、海南、安徽、貴州、黑龍江7省旅游規劃，世界旅游組織規劃的特點是以可持續發展為指導，以資源為基礎，以市場為導向，以國際需求為目標。

市場導向旅游規劃階段以旅游市場需求為出發點，以1991年提出的“吃、住、行、游、購、娛”六要素為核心，市場以及客源分析在旅游規劃中的作用受到重視。在市場導向基礎上，我國“九五”以及“十五”旅游規劃分別提出“塑造地區旅游形象”以及“旅游產品體系建設”，旅游規劃衍生出產品與形象兩個導向，市場細分、形象定位、形象營銷等理論開始出現，旅游地生命周期理論、可持續發展理論、社區理論等從國外引入，昂普（RMP）分析技術被提出，以市場為導向的旅游規劃理論與實踐基礎不斷完善，這其中比較具有代表性的著作有《旅游開發與規劃》（鄒統釬，1993）、《旅游產業規劃指南》（王興斌，2000）、《區域旅游規劃原理》（吳必虎，2001）。

三、目的地整合規劃階段（2003-2014）

2003年之后，以原國家旅游局為主導的旅游規劃制度體系開始逐漸完善，2003年5月，《旅游規劃通則》《旅游資源分類、調查與評價》和《旅游區（點）質量的評價和劃分》三部旅游規劃國家標準正式開始實施。專業化旅游規劃公司蓬勃興起，學院派與公司派在理論與實踐中不斷創新，同時國外學者以目的地整合為主體的框架對我國旅游規劃產生了深遠影響。2002年，魏小安所著的《旅游目的地發展實證研究》促進了旅游目的地概念的普及，原國家旅游局舉辦的主題旅游年活動如紅色旅游（2005）、鄉村旅游（2006）、奧運旅游（2008）、海洋旅游（2013）、智慧旅游（2014）等帶動了各種專項旅游規劃的崛起，《2004-2010年全國紅色旅游發展規劃綱要》（2004）、《國民旅游休閑綱要》（2013）、《關于促進智慧旅游發展的指導意見》（2015）等文件相繼出臺。各地旅游部門在區域旅游合作上加快了腳步，環渤海、山東半島、大西北、長三角、閩浙贛皖等區域旅游合作協議相繼簽署，掀起區域旅游合作熱潮。這些都促進了目的地整合規劃的興起。

2013年10月，《中華人民共和國旅游法》實施，在旅游業基本法層面，從規劃主體、規劃內容等方面對旅游規劃進行規制。旅游法明確了國務院和縣級以上人民政府組織編制旅游發展規劃的責任，要求將旅游業發展納入國民經濟和社會發展規劃。旅游法第十八條規定了旅游規劃應當包含的10個方面內容，即總體要求、發展目標、旅游資源保護和利用的要求和措施、旅游產品開發、旅游服務質量提升、旅游文化建設、旅游形象推廣、旅游基礎設施建設、旅游公共服務設施建設、旅游促進措施。旅游法第二十三條規定采取措施推動區域旅游合作，鼓勵跨區域旅游線路和產品開發，促進旅游與工業、農業、商業、文化、衛生、體育、科教等領域的融合，旅游發展規劃應當與土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境保護規劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護和利用規劃相銜接。2014年，旅游規劃行業積極響應市縣“多規合一”試點工作，力求實現旅游引領下的“多規合一”。

目的地整合旅游規劃階段以旅游可持續競爭力為核心理念，Ritchie與Crounch（2003）的旅游目的地可持續競爭力模型認為，旅游目的地競爭力的塑造是在比較優勢（資源稟賦）基礎上發掘競爭優勢（資源配置）的過程，這為我國旅游目的地規劃提供了完整的理論框架。在規劃內容上，不僅僅聚焦在資源、環境、市場與產品方面，社區參與、旅游影響等因素同樣被納入旅游規劃之中，社區居民在旅游規劃的前中后過程中開始受到重視；在規劃形式上，擺脫了以往投資、開發、設計的單一導向，更加注重整合宏微觀、軟硬件、內外部等各種因素以及規劃后的管理形式；在規劃分類上，更加主題化與專項化，宏觀區域規劃以及總體規劃逐步減少，景區景點規劃、詳規、控規、專項規劃（產品策劃、營銷規劃、區域旅游合作規劃）、專題規劃（紅色旅游、鄉村旅游、商務旅游、文化旅游）等的數量逐漸增加。目的地整合營銷的經典案例不斷出現，“好客山東”“靈秀湖北”等旅游目的地品牌戰略的實施引導規劃面向市場，整合各利益相關者。

四、全域旅游規劃階段（2015-）

2015年3月，《關于加快推進生態文明建設的意見》正式通過，“綠水青山就是金山銀山”的理念被寫進中央文件，旅游業成為踐行“兩山”理論的最好樣板，在保護生態環境、帶動區域協調發展等方面發揮了重要作用。旅游業在實現區域資源整合、產業融合發展上的重要性愈發明顯，“全域旅游”應運而生，2015年9月原國家旅游局發出《關于開展“國家全域旅游示范區”創建工作的通知》，2016年全國旅游工作會議提出，中國旅游要從“景點旅游”向“全域旅游”轉變，同年2月公布首批共計262個國家全域旅游示范區創建名錄，11月公布238個第二批國家全域旅游示范區創建名錄。2017年3月，國務院總理李克強在政府工作報告中明確提出：“完善旅游設施和服務，大力發展鄉村、休閑、全域旅游”，“全域旅游”首次寫入《政府工作報告》。同年6月，原國家旅游局發布《全域旅游示范區創建工作導則》，提出創建工作堅持“注重實效、突出示范；寬進嚴選、統一認定；有進有出、動態管理”三大方針。2018年國務院辦公廳印發《關于促進全域旅游發展的指導意見》，標志著全域旅游上升為國家戰略。

全域旅游為旅游規劃提供了一種立足于旅游產業、更加注重區域協調可持續的全新發展模式，以“旅游+”為基礎，打破了傳統旅游規劃以景點建設為核心的建設理念，進一步深化旅游目的地整合的概念內涵，從對量的追求轉向對質的追求。全域旅游強調“多規合一”，突出“旅游+”的產業融合理念。全域旅游強調“全要素、全行業、全過程、全時空、全方位、全社會、全部門以及全游客”的八全內涵，以社會共建共享實現旅游公共服務的整合發展，這一理念指引下的旅游規劃具有開放性與動態性的特征，拓展旅游業發展的空間范圍，打通旅游產業發展鏈條，明確了旅游業在區域經濟發展中的優勢地位，同時對旅游業帶動區域經濟社會改革創新、轉型升級發展的作用進行了肯定，全域旅游時代的旅游規劃契合了現階段我國多層次、多形態的旅游需求，突出旅游業在社會發展過程中的帶動作用，這不僅是我國旅游改革創新、轉型提質發展的必然要求，也符合世界旅游發展的總體規律與趨勢。

旅游規劃最受詬病的是規劃本身缺乏可操作性，規劃實施沒有一張藍圖繪到底的精神。隨著文化和旅游部的成立，文化與旅游深度融合，為我國旅游規劃的發展提供了巨大空間。

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