改革開放40年：中國旅游業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的演變

對中國這樣的大國以及全國多數(shù)地區(qū)來說，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重總是有限的，但是旅游業(yè)的綜合帶動作用卻是無限的。這就需要逐步轉(zhuǎn)變唯旅游經(jīng)濟導(dǎo)向和過分追求旅游業(yè)在經(jīng)濟中占比的思維，將發(fā)展的目光投到滿足人民美好生活福祉等更加廣闊的領(lǐng)域。

作為第二次世界大戰(zhàn)之后迅速興起的行業(yè)，旅游業(yè)經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面的屬性是固有的。但對中國旅游業(yè)而言，在改革開放40年中，由于國家在不同發(fā)展時期給予其不同的定位，使得旅游業(yè)在各個歷史階段表現(xiàn)出不同的發(fā)展導(dǎo)向。這種導(dǎo)向，也對中國旅游業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。

一、起始：從政治導(dǎo)向往經(jīng)濟導(dǎo)向轉(zhuǎn)變是旅游業(yè)改革開放的重要起點

盡管在中華人民共和國成立之后，中國國際旅行社接待境外自費旅游者的經(jīng)濟活動就一直存在，但總體來看，政治導(dǎo)向依然是當(dāng)時旅游業(yè)的主旋律。在1964年中國旅行游覽事業(yè)管理局成立之初，雖然確定了為國家吸收自由外匯的任務(wù)，但是國家發(fā)展旅游事業(yè)的方針主要還是“宣傳中國社會主義建設(shè)成就，擴大對外政治影響，增進中國人民同世界各國人民的相互了解和友誼”。而在1965年中央、國務(wù)院對中國旅行游覽事業(yè)管理局《關(guān)于第一次旅游工作會議的報告》工作方針的指示依然是“政治掛帥，穩(wěn)步前進，逐步發(fā)展”。

進入上個世紀(jì)70年代中后期，在政治導(dǎo)向之外，旅游經(jīng)濟導(dǎo)向的苗頭開始顯現(xiàn)，同時旅游業(yè)也開始受到國家更多的關(guān)注。1978年2月，第五屆全國人大通過的《政府工作報告》中明確提出“要大力發(fā)展旅游事業(yè)”。中共十一屆三中全會前后，旅游業(yè)的政治導(dǎo)向開始淡化，經(jīng)濟導(dǎo)向被不斷強化。而鄧小平同志1978年10月至1979年7月關(guān)于發(fā)展旅游業(yè)的五次重要談話，通篇體現(xiàn)的都是旅游業(yè)的經(jīng)濟導(dǎo)向。比如小平同志講“旅游事業(yè)大有文章可做，要突出地搞，加快地搞。旅游賺錢多，來得快，沒有還不起外債的問題，為什么不能大搞呢?”此外，在此期間，陳云同志也專門講到“要重視旅游事業(yè)的發(fā)展，旅游收入實際上是‘風(fēng)景出口’，比外貿(mào)出口收入來得快。”與此同時，隨著黨的十一屆三中全會將經(jīng)濟建設(shè)作為黨的工作重心，就此開啟了旅游業(yè)新時期以經(jīng)濟導(dǎo)向為指引的改革開放之路。

二、發(fā)展：經(jīng)濟導(dǎo)向的不斷強化和深化成為促進旅游業(yè)快速發(fā)展的重要動力

在改革開放的初期，旅游的政治導(dǎo)向仍然存在，但是經(jīng)濟導(dǎo)向已經(jīng)開始成為主流。1981年《國務(wù)院關(guān)于加強旅游工作的決定》提出，“旅游事業(yè)在我國既是經(jīng)濟事業(yè)，又是外事工作的一部分。我們要從中國的實際出發(fā)，逐步走出一條適合國情，日益興旺發(fā)達的中國式的旅游道路，做到政治、經(jīng)濟雙豐收”。與此同時，《決定》還明確指出“旅游事業(yè)是一項綜合性的經(jīng)濟事業(yè)，是國民經(jīng)濟的一個重要組成部分，是關(guān)系到國計民生的一項不可缺少的事業(yè)。”此后到1985年12月國務(wù)院常務(wù)會議決定把旅游事業(yè)發(fā)展規(guī)劃列入國家“七五”計劃，旅游業(yè)的經(jīng)濟導(dǎo)向已經(jīng)成為旅游業(yè)發(fā)展的基本定位。盡管經(jīng)濟導(dǎo)向占了上風(fēng)，但是改革開放之后相當(dāng)長一段時期，依然是由主抓外交的副總理分管旅游工作，自2003年開始，旅游由主抓經(jīng)濟的吳儀副總理分管，一直到2018年文化和旅游部成立，都是如此。雖然除了經(jīng)濟導(dǎo)向之外，旅游業(yè)還有其他一些導(dǎo)向，但總體而言，改革開放40年中國旅游業(yè)的發(fā)展史，就是一幅旅游經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大的生動畫卷。而在不同的階段，旅游業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟導(dǎo)向又呈現(xiàn)出不同的特征。

初期：創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)。在改革開放之初，國家外匯奇缺，迫切需要創(chuàng)匯以引進國外先進的技術(shù)和設(shè)備。相對其他行業(yè)，我國的旅游業(yè)在創(chuàng)匯方面具有明顯的比較優(yōu)勢，因而在改革開放初期，與貿(mào)易和勞務(wù)一起，成為國家創(chuàng)匯的三大支柱。正因為如此，在當(dāng)時旅游業(yè)主要的經(jīng)濟導(dǎo)向就是創(chuàng)匯，這也使得發(fā)展入境旅游成為旅游業(yè)的頭號任務(wù)。1978年10月9日，鄧小平同志就專門談到，“同外國人做生意，要好好算算賬。一個旅行者花費一千美元，一年接待一千萬旅行者，就可以賺一百億美元，就算接待一半，也可以賺五十億美元。要力爭本世紀(jì)末達到這個創(chuàng)匯目標(biāo)。”與此同時，整個旅游業(yè)的供給體系也是圍繞入境旅游進行配置的。在那時，雖然已經(jīng)有零星的國內(nèi)旅游，但在國家層面并不倡導(dǎo)。比如，1981年《國務(wù)院關(guān)于加強旅游工作的決定》就明確指出，“近幾年，我國國內(nèi)旅游有很大發(fā)展。由于目前交通、食宿、旅游點等條件較差，暫不宜提倡發(fā)展國內(nèi)旅游。”由于以入境旅游為主要經(jīng)濟導(dǎo)向，這也使得我國旅游業(yè)的發(fā)展主要集中在北京、上海、西安、杭州、桂林、黃山等少數(shù)重點旅游區(qū)域。直到國內(nèi)旅游全面興起，這一局面才得到根本的改觀。

中期：經(jīng)濟增長點。隨著國家外匯短缺得到緩解，旅游業(yè)的經(jīng)濟導(dǎo)向開始與國內(nèi)旅游緊密聯(lián)系起來。特別是1998年亞洲金融危機造成中國經(jīng)濟外需大幅萎縮，擴內(nèi)需特別是擴大消費需求因此成為國家經(jīng)濟發(fā)展的頭號關(guān)注點。正因為如此，在當(dāng)年年底的中央經(jīng)濟工作會議上，旅游業(yè)和住房業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)一起被確定為新的經(jīng)濟增長點。也是在這一發(fā)展導(dǎo)向的調(diào)整下，1999年，以擴大消費為主要訴求的“黃金周”制度正式推出，使得國內(nèi)旅游消費的潛力得到有效釋放，“黃金周”也自然而然被社會看作了“旅游黃金周”。伴隨這一過程，國內(nèi)旅游開始成為中國旅游業(yè)發(fā)展的主體，也由此帶動一大批以國內(nèi)旅游為主要市場的旅游目的地蓬勃發(fā)展。中國旅游業(yè)也在擴大內(nèi)需的過程中實現(xiàn)了快速增長，同時，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重也得到不斷提升。

后期：戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。進入21世紀(jì)之后，2001年，國務(wù)院召開全國旅游發(fā)展工作會議，并出臺《國務(wù)院關(guān)于進一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》。此后，旅游業(yè)在國家經(jīng)濟發(fā)展中的定位不斷強化，全國各地對旅游業(yè)發(fā)展的重視程度也明顯提升。2009年出臺《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，明確提出“把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”。此后，幾乎所有的省以及絕大多數(shù)城市都將旅游業(yè)定位為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。至此，旅游業(yè)在國家經(jīng)濟發(fā)展中主力軍的地位得到根本奠定。而隨著2013年《中華人民共和國旅游法》、國務(wù)院辦公廳《國民旅游休閑綱要》的出臺，2014年《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》頒布，加之2016年《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》被首次作為國務(wù)院重點專項規(guī)劃發(fā)布，旅游業(yè)的經(jīng)濟導(dǎo)向因此變得更為全面，旅游業(yè)與國民經(jīng)濟的整體發(fā)展也更加緊密地聯(lián)系起來。

三、未來：旅游業(yè)的綜合導(dǎo)向?qū)⒊蔀橄乱浑A段引領(lǐng)旅游業(yè)發(fā)展的重要指引

在改革開放40年中，經(jīng)濟功能是旅游業(yè)發(fā)展的主要導(dǎo)向;而伴隨旅游經(jīng)濟規(guī)模的擴大，旅游業(yè)的復(fù)合功能也得到不同程度的體現(xiàn)。在政治建設(shè)方面，旅游業(yè)民間外交功能繼續(xù)發(fā)揮，特別是隨著中國出境旅游的快速發(fā)展，旅游雙向交流的擴大，為促進國家開放起到了積極作用。在社會建設(shè)方面，旅游業(yè)因其相對勞動密集型產(chǎn)業(yè)的特性，在就業(yè)方面的作用受到了較多關(guān)注。2002年10月，當(dāng)時的國家計委和國家旅游局還專門召開了“發(fā)展旅游擴大就業(yè)工作座談會”，各地也把發(fā)展旅游業(yè)和增加就業(yè)崗位結(jié)合起來。此外，近年來，旅游業(yè)還在脫貧攻堅中體現(xiàn)出更多獨特優(yōu)勢，旅游行政主管部門也和扶貧部門開展了形式多樣的合作，通過鄉(xiāng)村旅游發(fā)展來幫助更多貧困人口脫貧增收。在文化建設(shè)方面，“文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體”逐漸成為行業(yè)的共識，在2009年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中，也專門對“豐富旅游文化內(nèi)涵”做出了部署;當(dāng)時的文化和旅游主管部門也出臺了《關(guān)于促進文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見》。在生態(tài)建設(shè)方面，旅游部門和環(huán)保部門積極推動國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè);與此同時，在踐行新時期“兩山理論”的過程中，旅游業(yè)也正在成為從綠水青山向金山銀山跨越的重要橋梁。

旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，從促進發(fā)展的角度看，這意味著需要通過整合各方面資源，增強合力以實現(xiàn)旅游業(yè)發(fā)展。從功能屬性看，又意味著未來旅游業(yè)的作用將不僅僅局限于早期的政治功能或者經(jīng)濟功能，而將成為帶動國家和地方全面發(fā)展的重要領(lǐng)域。對中國這樣的大國以及全國多數(shù)地區(qū)來說，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重總是有限的，但是旅游業(yè)的綜合帶動作用卻是無限的。這就需要逐步轉(zhuǎn)變唯旅游經(jīng)濟導(dǎo)向和過分追求旅游業(yè)在經(jīng)濟中占比的思維，將發(fā)展的目光投到滿足人民美好生活福祉等更加廣闊的領(lǐng)域。2018年文化和旅游部的成立，進一步理順了文化和旅游融合發(fā)展的體制機制。有理由相信，以文化旅游融合發(fā)展為契機，旅游業(yè)的綜合導(dǎo)向?qū)⒊蔀橹髁鳎糜螛I(yè)也將更加深入地參與到國家和地方發(fā)展的各個領(lǐng)域，為國家強盛和人民幸福作出新的更大貢獻。

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