地方債新政的特征和挑戰

發布。此前，政府工作報告已確定今年地方新增發行5000 億元一般債券和1000億元專項債。經國務院批準，財政部也已向地方下達1萬億元地方政府債券額

度置換存量債務。至此，地方債新政，即地方政府以在公開市場發行債券的方式舉借債務的制度和政策框架已經基本確立，即將進入實際操作階段。

地方政府融資問題是新世紀以來我國財政領域的焦點問題。在地方債新政推出之前，已啟動2019年開始的中央代發代還、2011年開始的地方自發中央代還、2014年試點的地方自發自還等多年探索。十八屆三中全會一錘定音，對地方政府發債的基本方向進行頂層設計，解決了如何看待地方政府融資的多年爭議，是我國財政制度史上的一大進步。地方債新政在制度設計上有中國特色，當前的實施也面臨若干特殊的挑戰。

地方債新政的特點

觀察我國現有地方政府債務的新制度框架，可以發現其既有效吸收了國際經驗，又根據我國的國情和實際問題有獨特的制度創新。

首先是法定程序的額度控制與按市場化原則發行制度的結合。相關文件明確，無論是一般債還是專項債，各地均要按照市場化原則自發自還，遵循公開、公平、公正的原則，發行和償還主體均為地方政府。這是要求發債主體與償債主體統一于省級政府，讓其作為一個正常的市場主體，在公開市場上以債券形式舉借債務。同時明確指出，地方政府擔負還債責任，出現問題實行中央不救助原則，這有助于建立規范有序、有效運行的地方債市場。但從國際經驗看，由于政府組織作為市場主體的特殊性，地方政府軟預算約束始終是地方債的主要難題。為解決這一難題，新政采取了要求嚴格的額度控制政策，其目的是控制地方政府債務的總規模，避免地方債風險。

其次是一般債券與專項債券相結合。一般債券納入一般公共預算管理，用一般公共預算收入償還，用于沒有確定收益的公益性項目。專項債券納入政府性基金管理，單只專項債券以單項政府性基金或專項收入為償債來源，用于有一定收益的公益性項目。單只專項債券可以對應單一項目發行或多個項目集合發行。新政采用一般債券與專項債券相結合的制度設計，分別滿足地方公益性項目建設的不同需要。

其三是采用置換的方式，逐步將存量債務納入到新政的制度框架內。大規模以地方融資平臺為主體的存量債務，是我國建立地方債新政必須面對的獨特難題。由于過去制度上的原因，存量債務普遍融資成本較高，期限錯配嚴重。新政要求在對地方債務清理甄別的基礎上，允許地方政府按照新的制度規定發行債券，替換將要到期的存量債務。目前已經分配1萬億元的發債額度到地方。這是實事求是精神的體現，既避免了制度轉換期斷檔導致地方政府流動性不足的風險，又讓債務管理規范化、地方融資成本大幅下降。

其四是對可能存在的地方政府干預設置了若干反干預的約束。地方債新政中有些特殊的制度規定，例如要求采用承銷或招標方式的，地方債發行利率應在國債利率之上。出現這類干預債券市場運行的制度規定有其特殊的背景。在2014年部分地區自發自還試點過程中，甚至出現了地方債券利率低于國債利率的奇怪現象。背后可能的原因在于地方政府干預了債券發行市場。因此，地方債新政的這一規定，是基于我國地方政府影響力大這一特殊國情而出臺，的就是對可能存在的地方政府干預進行反干預。

地方債新政的挑戰

相關政策規定和制度框架的出臺，并非意味著地方政府債務管理問題就可以一勞永逸。在進入實際操作階段以后，除了常規的地方政府發債、債務預算管理等問題需規范運行之外，若干管理上的特殊挑戰，如不能妥善應對，則可能導致整體制度的運行效果大大下降。

首先是發債主體大幅收縮后，如何提高債務資金配置效率，讓債務資金能滿足地方政府的合理需求。在過去，以地方融資平臺為主要方式的地方政府性債務，雖有其平臺數量過多、管理不規范、風險失控等缺陷，但其是分散決策，各級政府自行決定本地需要多少債務資金、如何籌資，因此能符合地方實際需求。按照新預算法規定，僅省級政府有公開發行地方債券的資格，這相當于將原來幾千家單位的舉債決策權力集中到幾十家省級單位。由分散決策轉向集中決策，固然有便于控制風險、加強規范管理的優點，但也可能存在管理鏈條過長、債務資金配置低效、不符合地方實際等問題。新預算法的規定，賦予省級人大和政府很大的管理權限。省級人大和政府如何擔負起相應管理責任，在新預算法的法律框架下，創新制度安排，既能有效控制風險，又能有效滿足下級政府的資金需求，是一個有待地方積極探索的挑戰。

其次是發債額度的合理確定與分配。在新政的框架下，包括存量債替換在內的發債額度，是地方政府發債數量的天花板。額度的確定，直接決定了各級政府當年可以獲取的債務資金量，因此是否符合地方真實需要就是關鍵。額度過高，地方政府舉債過多，加大債務風險；額度過低，滿足不了地方政府的資金需求，影響經濟發展和民生改善。額度按照何種規則分配到省級政府，省級政府又按照何種規則將債務資金分配到地市縣級政府，將直接會引導地方或下級政府的行為。因此，如何科學測算地方債的總額度，如何設立額度分配規則以激勵約束地方政府，是地方債新政有效運行的第二重挑戰。

其三是地方融資平臺的轉型及其他違法違規融資方式的監管。地方融資平臺是以企業身份存在的，過去地方政府主要的融資通道。按照《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”的要求，全國 7000 多家融資平臺公司要做好清理轉型

工作，不能作為地方政府舉債的融資平臺。保留的融資平臺公司要按照市場化方式運作，轉化為真正的企業，有關債務要分清責任，分類處置。地方融資平

臺公司轉向何方？其未來的業務模式是什么？這些問題都需要進行探索。原來運作不規范、主要依靠政府“供奶”的融資平臺公司將面臨困境。同時，在地

方債新政框架下，公開市場發債是地方政府舉債的唯一通道。地方政府是否還會創新其他的融資方式，如何及時識別進行應對？公開市場發債是否可能出

現違法違規舉債、違規使用政府債務資金、違規擔保等情形？地方融資平臺的轉型及其他違法違規融資方式的監管，是地方債新政的第三重挑戰。

其四是PPP的有效推廣。當前我國尚處于基礎設施建設高峰期，所需資金量巨大。按照審計署全國政府債務審計數據推算，自2009年以來，每年新增地方政府性債務中，需要地方政府擔負償還職責（含擔保、救助按比例折算部分）的債務都達1萬億元以上，多數年份在1.5萬億元以上。而2015年預算報告中安排的新增地方政府債務，僅為5000億元一般債和1000億元專項債，即使再加上地方債券改余額控制增加的1000多億元，與前五年相比規模也是大幅壓縮。這表明，如果按照過去的工作思路，單憑預算報告中安排的新增地方債，滿足地方基礎設施建設資金需求可能較為困難。作為地方政府債務管理的重要組成部分，新政要求積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP），調動社會資本投入到基礎設施建設項目中。這是減小政府舉債壓力的關鍵政策，即做過去同樣的項目，但無需地方政府直接負債。債務由按PPP模式組成的特殊目的公司承擔，地方政府僅需按需要確定項目的年度補助資金。PPP的思路除了用于新增基礎設施建設項目之外，還可用于出售部分已完成的基礎設施項目，優化消減存量債務。一些地方政府，例如重慶采用這種思路在2014年讓地方政府債務減少了1000多億元，取得了較好的成績，但更多的地方政府推廣PPP模式依然乏力。如何調整工作思路，大力推廣PPP模式，進而減少地方舉債壓力，是地方債新政有效運行的第四重挑戰.

本文關鍵字：專項債 查看更多