地方債新政的特征和挑戰(zhàn)

發(fā)布。此前，政府工作報(bào)告已確定今年地方新增發(fā)行5000 億元一般債券和1000億元專項(xiàng)債。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部也已向地方下達(dá)1萬(wàn)億元地方政府債券額

度置換存量債務(wù)。至此，地方債新政，即地方政府以在公開市場(chǎng)發(fā)行債券的方式舉借債務(wù)的制度和政策框架已經(jīng)基本確立，即將進(jìn)入實(shí)際操作階段。

地方政府融資問(wèn)題是新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域的焦點(diǎn)問(wèn)題。在地方債新政推出之前，已啟動(dòng)2019年開始的中央代發(fā)代還、2011年開始的地方自發(fā)中央代還、2014年試點(diǎn)的地方自發(fā)自還等多年探索。十八屆三中全會(huì)一錘定音，對(duì)地方政府發(fā)債的基本方向進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，解決了如何看待地方政府融資的多年?duì)幾h，是我國(guó)財(cái)政制度史上的一大進(jìn)步。地方債新政在制度設(shè)計(jì)上有中國(guó)特色，當(dāng)前的實(shí)施也面臨若干特殊的挑戰(zhàn)。

地方債新政的特點(diǎn)

觀察我國(guó)現(xiàn)有地方政府債務(wù)的新制度框架，可以發(fā)現(xiàn)其既有效吸收了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和實(shí)際問(wèn)題有獨(dú)特的制度創(chuàng)新。

首先是法定程序的額度控制與按市場(chǎng)化原則發(fā)行制度的結(jié)合。相關(guān)文件明確，無(wú)論是一般債還是專項(xiàng)債，各地均要按照市場(chǎng)化原則自發(fā)自還，遵循公開、公平、公正的原則，發(fā)行和償還主體均為地方政府。這是要求發(fā)債主體與償債主體統(tǒng)一于省級(jí)政府，讓其作為一個(gè)正常的市場(chǎng)主體，在公開市場(chǎng)上以債券形式舉借債務(wù)。同時(shí)明確指出，地方政府擔(dān)負(fù)還債責(zé)任，出現(xiàn)問(wèn)題實(shí)行中央不救助原則，這有助于建立規(guī)范有序、有效運(yùn)行的地方債市場(chǎng)。但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，由于政府組織作為市場(chǎng)主體的特殊性，地方政府軟預(yù)算約束始終是地方債的主要難題。為解決這一難題，新政采取了要求嚴(yán)格的額度控制政策，其目的是控制地方政府債務(wù)的總規(guī)模，避免地方債風(fēng)險(xiǎn)。

其次是一般債券與專項(xiàng)債券相結(jié)合。一般債券納入一般公共預(yù)算管理，用一般公共預(yù)算收入償還，用于沒(méi)有確定收益的公益性項(xiàng)目。專項(xiàng)債券納入政府性基金管理，單只專項(xiàng)債券以單項(xiàng)政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入為償債來(lái)源，用于有一定收益的公益性項(xiàng)目。單只專項(xiàng)債券可以對(duì)應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行或多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行。新政采用一般債券與專項(xiàng)債券相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)，分別滿足地方公益性項(xiàng)目建設(shè)的不同需要。

其三是采用置換的方式，逐步將存量債務(wù)納入到新政的制度框架內(nèi)。大規(guī)模以地方融資平臺(tái)為主體的存量債務(wù)，是我國(guó)建立地方債新政必須面對(duì)的獨(dú)特難題。由于過(guò)去制度上的原因，存量債務(wù)普遍融資成本較高，期限錯(cuò)配嚴(yán)重。新政要求在對(duì)地方債務(wù)清理甄別的基礎(chǔ)上，允許地方政府按照新的制度規(guī)定發(fā)行債券，替換將要到期的存量債務(wù)。目前已經(jīng)分配1萬(wàn)億元的發(fā)債額度到地方。這是實(shí)事求是精神的體現(xiàn)，既避免了制度轉(zhuǎn)換期斷檔導(dǎo)致地方政府流動(dòng)性不足的風(fēng)險(xiǎn)，又讓債務(wù)管理規(guī)范化、地方融資成本大幅下降。

其四是對(duì)可能存在的地方政府干預(yù)設(shè)置了若干反干預(yù)的約束。地方債新政中有些特殊的制度規(guī)定，例如要求采用承銷或招標(biāo)方式的，地方債發(fā)行利率應(yīng)在國(guó)債利率之上。出現(xiàn)這類干預(yù)債券市場(chǎng)運(yùn)行的制度規(guī)定有其特殊的背景。在2014年部分地區(qū)自發(fā)自還試點(diǎn)過(guò)程中，甚至出現(xiàn)了地方債券利率低于國(guó)債利率的奇怪現(xiàn)象。背后可能的原因在于地方政府干預(yù)了債券發(fā)行市場(chǎng)。因此，地方債新政的這一規(guī)定，是基于我國(guó)地方政府影響力大這一特殊國(guó)情而出臺(tái)，的就是對(duì)可能存在的地方政府干預(yù)進(jìn)行反干預(yù)。

地方債新政的挑戰(zhàn)

相關(guān)政策規(guī)定和制度框架的出臺(tái)，并非意味著地方政府債務(wù)管理問(wèn)題就可以一勞永逸。在進(jìn)入實(shí)際操作階段以后，除了常規(guī)的地方政府發(fā)債、債務(wù)預(yù)算管理等問(wèn)題需規(guī)范運(yùn)行之外，若干管理上的特殊挑戰(zhàn)，如不能妥善應(yīng)對(duì)，則可能導(dǎo)致整體制度的運(yùn)行效果大大下降。

首先是發(fā)債主體大幅收縮后，如何提高債務(wù)資金配置效率，讓債務(wù)資金能滿足地方政府的合理需求。在過(guò)去，以地方融資平臺(tái)為主要方式的地方政府性債務(wù)，雖有其平臺(tái)數(shù)量過(guò)多、管理不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)失控等缺陷，但其是分散決策，各級(jí)政府自行決定本地需要多少債務(wù)資金、如何籌資，因此能符合地方實(shí)際需求。按照新預(yù)算法規(guī)定，僅省級(jí)政府有公開發(fā)行地方債券的資格，這相當(dāng)于將原來(lái)幾千家單位的舉債決策權(quán)力集中到幾十家省級(jí)單位。由分散決策轉(zhuǎn)向集中決策，固然有便于控制風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)規(guī)范管理的優(yōu)點(diǎn)，但也可能存在管理鏈條過(guò)長(zhǎng)、債務(wù)資金配置低效、不符合地方實(shí)際等問(wèn)題。新預(yù)算法的規(guī)定，賦予省級(jí)人大和政府很大的管理權(quán)限。省級(jí)人大和政府如何擔(dān)負(fù)起相應(yīng)管理責(zé)任，在新預(yù)算法的法律框架下，創(chuàng)新制度安排，既能有效控制風(fēng)險(xiǎn)，又能有效滿足下級(jí)政府的資金需求，是一個(gè)有待地方積極探索的挑戰(zhàn)。

其次是發(fā)債額度的合理確定與分配。在新政的框架下，包括存量債替換在內(nèi)的發(fā)債額度，是地方政府發(fā)債數(shù)量的天花板。額度的確定，直接決定了各級(jí)政府當(dāng)年可以獲取的債務(wù)資金量，因此是否符合地方真實(shí)需要就是關(guān)鍵。額度過(guò)高，地方政府舉債過(guò)多，加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；額度過(guò)低，滿足不了地方政府的資金需求，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。額度按照何種規(guī)則分配到省級(jí)政府，省級(jí)政府又按照何種規(guī)則將債務(wù)資金分配到地市縣級(jí)政府，將直接會(huì)引導(dǎo)地方或下級(jí)政府的行為。因此，如何科學(xué)測(cè)算地方債的總額度，如何設(shè)立額度分配規(guī)則以激勵(lì)約束地方政府，是地方債新政有效運(yùn)行的第二重挑戰(zhàn)。

其三是地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型及其他違法違規(guī)融資方式的監(jiān)管。地方融資平臺(tái)是以企業(yè)身份存在的，過(guò)去地方政府主要的融資通道。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”的要求，全國(guó) 7000 多家融資平臺(tái)公司要做好清理轉(zhuǎn)型

工作，不能作為地方政府舉債的融資平臺(tái)。保留的融資平臺(tái)公司要按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作，轉(zhuǎn)化為真正的企業(yè)，有關(guān)債務(wù)要分清責(zé)任，分類處置。地方融資平

臺(tái)公司轉(zhuǎn)向何方？其未來(lái)的業(yè)務(wù)模式是什么？這些問(wèn)題都需要進(jìn)行探索。原來(lái)運(yùn)作不規(guī)范、主要依靠政府“供奶”的融資平臺(tái)公司將面臨困境。同時(shí)，在地

方債新政框架下，公開市場(chǎng)發(fā)債是地方政府舉債的唯一通道。地方政府是否還會(huì)創(chuàng)新其他的融資方式，如何及時(shí)識(shí)別進(jìn)行應(yīng)對(duì)？公開市場(chǎng)發(fā)債是否可能出

現(xiàn)違法違規(guī)舉債、違規(guī)使用政府債務(wù)資金、違規(guī)擔(dān)保等情形？地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型及其他違法違規(guī)融資方式的監(jiān)管，是地方債新政的第三重挑戰(zhàn)。

其四是PPP的有效推廣。當(dāng)前我國(guó)尚處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期，所需資金量巨大。按照審計(jì)署全國(guó)政府債務(wù)審計(jì)數(shù)據(jù)推算，自2009年以來(lái)，每年新增地方政府性債務(wù)中，需要地方政府擔(dān)負(fù)償還職責(zé)（含擔(dān)保、救助按比例折算部分）的債務(wù)都達(dá)1萬(wàn)億元以上，多數(shù)年份在1.5萬(wàn)億元以上。而2015年預(yù)算報(bào)告中安排的新增地方政府債務(wù)，僅為5000億元一般債和1000億元專項(xiàng)債，即使再加上地方債券改余額控制增加的1000多億元，與前五年相比規(guī)模也是大幅壓縮。這表明，如果按照過(guò)去的工作思路，單憑預(yù)算報(bào)告中安排的新增地方債，滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求可能較為困難。作為地方政府債務(wù)管理的重要組成部分，新政要求積極推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中。這是減小政府舉債壓力的關(guān)鍵政策，即做過(guò)去同樣的項(xiàng)目，但無(wú)需地方政府直接負(fù)債。債務(wù)由按PPP模式組成的特殊目的公司承擔(dān)，地方政府僅需按需要確定項(xiàng)目的年度補(bǔ)助資金。PPP的思路除了用于新增基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目之外，還可用于出售部分已完成的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，優(yōu)化消減存量債務(wù)。一些地方政府，例如重慶采用這種思路在2014年讓地方政府債務(wù)減少了1000多億元，取得了較好的成績(jī)，但更多的地方政府推廣PPP模式依然乏力。如何調(diào)整工作思路，大力推廣PPP模式，進(jìn)而減少地方舉債壓力，是地方債新政有效運(yùn)行的第四重挑戰(zhàn).

本文關(guān)鍵字：專項(xiàng)債 查看更多