站城一體同步規劃：解讀高鐵站周邊區域開發建設要點

 隨著我國高速鐵路快速發展，沿線地區人民群眾出行服務水平得到顯著提升。依托高鐵車站推進周邊區域開發建設，有利于城市空間有效拓展和內部結構整合優化，有利于調整完善產業布局，促進交通、產業、城鎮融合發展。高鐵對社會經濟的流動和發展的影響日漸明顯，對旅游服務業、專業化的高端制造業的拉動非常明顯。一些中小城市非常重視高鐵對自身發展的影響，但如何實現高鐵與自身產業發展的結合，是這些城市還需要解決的問題。

日前，國家發展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部、中國鐵路總公司四部門聯合發布《關于推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見》，要求加強規劃統籌和銜接，嚴控金融和地方政府債務風險，遵循城鎮化發展規律，因地制宜、規范有序推進高鐵車站周邊區域開發建設，推動高鐵建設與城市發展良性互動、有機協調。

《意見》指出，近年來，一些地方依托高鐵建設的有利條件，探索推進高鐵車站周邊區域開發建設，取得了一定發展成效，有的高鐵車站周邊區域已經成為城市具人氣和活力、發展快的地區。但總體上看，我國高鐵車站周邊區域整體開發建設仍處于起步階段，各方面對高鐵建設和城鎮化融合發展研究還不深入，個別地方高鐵車站周邊開發建設不同程度地存在初期規模過大、功能定位偏高、發展模式較單一、綜合配套不完善等問題，對人口和產業吸引力不夠，持續健康發展的基礎不夠牢固，潛藏著一定的社會經濟風險。

《意見》要求，規劃協調、布局合理;量力而行、有序建設;站城一體、綜合配套;市場運作、防范風險。要求杜絕邊建設、邊規劃;防止盲目追求規模和大干快上;避免高鐵沿線產業布局同質化和單一房地產功能開發;防范各種隱患、風險和損失。

國家發改委城市中心交通規劃院院長張國華表示，《意見》的提出體現了高鐵站及其周邊區域的短期開發思維向長期運營思維的轉變，同時體現了相關部門對如何更好地統籌重大交通基礎設施與城市發展之間的關系的反思。在規劃建設層面，有利于實現規劃、自然資源、鐵路等部門之間的協同合作，將高鐵選線、選站和周邊區域開發，更好地和城市功能、產業和基礎設施網絡結合起來，在運營層面，則有利于將市場的力量引進來，實現市場化運作。

《意見》提出了八項重點任務，其中明確指出：高鐵車站周邊開發建設要落實嚴格的耕地保護制度和節約用地制度;新建鐵路選線應盡量減少對城市的分割，新建車站選址盡可能在中心城區或靠近城市建成區;高鐵車站周邊開發建設要突出產城融合、站城一體，與城市建成區合理分工，在城市功能布局、綜合交通運輸體系建設、基礎設施共建共享等方面同步規劃、協調推進;大城市高鐵車站周邊可研究有序發展服務業、商貿物流、商務會展等產業功能，中、小城市高鐵車站應合理布局周邊產業;高鐵車站周邊開發建設須貫徹落實以人為本的新型城鎮化發展理念，配套建設醫療、教育、休閑、娛樂等場所和設施。綠維文旅認為，這些措施，對站城規劃、城市功能提升和結構優化提出了具體要求，防范債務風險，防止高鐵周邊空城、鬼城，同時有利于實現高鐵與自身產業融合發展，拉動旅游業、服務業、制造業發展。

站城一體是《意見》的大亮點。“事實上，不僅是高鐵站，包括城市的軌道交通，特別是軌道交通樞紐車站都應該是站城一體化的發展模式。”北京交通大學中國城鎮化研究中心主任趙堅認為，目前許多高鐵站與城市特別是老城區之間缺乏軌道交通等公共交通的銜接，而城市規劃對車站開發強度的容積率規定過于僵硬缺乏靈活性，不能進行高密度開發，這樣就不能在車站周邊積聚大量的商業及辦公場所，對于開發企業來說缺乏足夠價值，對城市來說缺乏吸引力。推進站城一體涉及交通、規劃、土地利用等多個部門，未來還需要進一步破除有關制度性政策性障礙。

另外，“很多地方以建高鐵新城的名義帶動當地房地產的開發，但有的高鐵站離老城區比較遠，房地產賣不出去變成了‘高鐵空城’，給地方帶來了債務風險。”趙堅指出， “《意見》向地方政府發出了警示，在推進高鐵車站周邊開發建設時要‘牢牢守住不發生系統性金融風險的底線，切實防范高鐵車站周邊開發建設帶來的地方政府債務風險’，因此要按市場化原則運作。具體的發展方向，就是站城一體，綜合配套。

以下是《意見》提出的八項重點任務

1 強化規劃引導和管控作用

堅持規劃引領，充分論證高鐵車站周邊開發建設可行性、必要性，因城施策、因站而異推進高鐵車站周邊區域合理有序開發建設。對于既有站改造的高鐵車站、位于中心城區或與既有產業園區等結合較好的高鐵車站，有關城市要嚴格按照既有城市規劃，結合城市功能提升和結構布局優化做好車站周邊綜合開發。對于城市外圍新建的高鐵車站周邊具有開發潛力的，相關城市要依據城市總體規劃、土地利用總體規劃等統一布局，合理確定車站周邊開發建設的功能定位、規模和邊界，做好規劃預留和控制，按照規劃規范有序推進開發建設。要嚴格審查規劃的合理性，定期評估規劃實施情況和綜合開發效益，把評估結果作為控制建設時序和分期建設的依據。

2 合理確定高鐵車站選址和規模

高鐵車站選址要符合土地利用總體規劃和城市總體規劃，切實處理好高鐵通達性和高鐵車站周邊開發建設之間的關系，既要滿足技術標準條件，又要服務地方發展。鐵路總公司和地方政府要依據相關規范要求，在城市樞紐總圖規劃編制及項目實施階段，深入研究論證高鐵車站與城市發展銜接問題，合理確定建設標準、線路走向、車站分布和建設規模。新建鐵路選線應盡量減少對城市的分割，新建車站選址盡可能在中心城區或靠近城市建成區，確保人民群眾乘坐高鐵出行便利。高鐵車站建設要規模適當、經濟適用，切忌貪大求洋、追求奢華。

3 嚴格節約集約用地

高鐵車站周邊開發建設要落實嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，依法辦理建設用地審批手續。有關城市要綜合考慮人口集聚規模和吸納就業情況，按照城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量相掛鉤要求，合理確定高鐵車站周邊用地規模、結構、布局及土地開發和供應時序，堅決防控單純房地產化傾向。統籌地上地下空間復合利用，推廣地下空間開發利用、軌道交通上蓋物業綜合開發等節地技術和模式，提升節約集約用地水平。要按照“框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”要求，依據城市規劃、土地利用總體規劃和土地使用標準對高鐵站周邊建設用地加強審查，嚴格土地用途管制。

4 促進站城一體融合發展

高鐵車站周邊開發建設要突出產城融合、站城一體，與城市建成區合理分工，在城市功能布局、綜合交通運輸體系建設、基礎設施共建共享等方面同步規劃、協調推進。有關城市要結合自身資源稟賦、優勢特色、發展定位等，甄選出發展基礎條件優越、城市特色鮮明和發展潛力較大的產業，構建樞紐偏好型產業體系，避免沿線臨近站點形成無序競爭、相互制約的局面。大城市高鐵車站周邊可研究有序發展高端服務業、商貿物流、商務會展等產業功能，中、小城市高鐵車站應合理布局周邊產業，穩妥發展商業零售、酒店、餐飲等產業功能。

5 提升綜合配套保障能力

高鐵車站周邊開發建設須貫徹落實以人為本的新型城鎮化發展理念，營造宜居宜業環境，提高交通便利性和公共服務能力，增強產業、人口集聚效應。強化城市內外交通銜接，加強新建高鐵車站城市公共交通配套線路和換乘設施建設，實現與城市建成區、城市其他重要綜合交通樞紐之間的快速連接、便捷直達。同時，完善公共服務體系，配套建設醫療、教育、休閑、娛樂等場所和設施，增強生活服務功能，使人“愿意來”“留得下”“活得好”，不斷提升人民群眾的幸福感和獲得感。

6 合理把握開發建設時序

尊重城市發展的客觀規律，樹立正確的政績觀和功成不必在我的理念，不追求短期的形象效果，量力而行，盡力而為，嚴禁借高鐵車站周邊開發建設名義盲目搞城市擴張。有關城市要根據相關規劃、發展實際和財力可能，分階段、分步驟地有序推進高鐵車站周邊區域開發建設，做到開發一片、成熟一片、成功一片。大城市初期應重點開發新建高鐵車站周邊2公里以內區域，可適當控制預留遠期發展空間，避免攤子鋪得過大、粗放低效發展。中小城市不宜過高預估高鐵帶動作用，避免照搬照抄大城市開發經驗，硬造特色、盲目造城。新建鐵路站場實施土地綜合開發的，應當嚴格執行土地綜合開發的邊界和規模要求，扣除站場用地后，同一鐵路建設項目的綜合開發用地總量按單個站場平均規模不超過50公頃控制，少數站場綜合開發用地規模不超過100公頃。

7 防范地方政府債務風險

充分認識防范化解地方政府債務風險的重要性和緊迫性，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線，切實防范高鐵車站周邊開發建設帶來的地方政府債務風險。有關地方要進一步完善高鐵車站周邊開發建設項目和資金管理，加強成本收益分析評估，合理控制建設規模和節奏，防止脫離地方財力實際搞開發;嚴格執行預算法和擔保法，落實地方政府債務限額管理和預算管理制度，依法規范舉債，堅決遏制隱性債務增量，列入地方政府債務風險預警范圍的高風險地區原則上不得舉債搞建設。

8 創新開發建設體制機制

進一步理順政府與市場關系，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，支持地方政府引入社會資本參與高鐵車站周邊開發建設。鼓勵地方政府牽頭建立投資建設主體、管理運營主體、綜合開發主體等多方合作開發機制，完善支持高鐵建設投資主體及出資人參與高鐵車站周邊區域綜合開發的政策措施，發揮政府規劃引導、政策支持、搭建發展平臺、提供公共服務等作用，加強對市場的引導，切忌政府大包大攬。理清權責關系，完善綜合開發、運營管理及收益分配機制，形成促進發展的多種合力。

綠維綜合發改委官網、中國經濟網、21世紀經濟報道內容編輯整理

本文關鍵字：規劃 區域開發 查看更多