“國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區”專題

2007年6月7日，國家發展和改革委員會下發《國家發展改革委關于批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的通知》，劃定重慶市和四川省成都市為“國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，這是中國首次設立統籌城鄉綜合配套改革試驗區。

連續3年，地方申請綜合改革試點都獲得中央肯定。2005年和2006年，上海浦東和天津濱海分別“獲封”國家級綜合改革配套試驗區，此番成渝同時折桂，加上一直擁有改革先行先試權的特區深圳，中國的東、南、西、北四個地區，就各自擁有了一塊綜合改革的試驗田。

與東、南、北三塊“良田”不同的是，成渝兩地并未劃地為界，而是將改革重點放在了城鄉一體化上。一時間，城鄉改革成為成渝兩地最熱門的詞匯。

一、關于“統籌城鄉”

1、“統籌城鄉”解讀

“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，可以分拆解讀為：
統籌城鄉：即充分發揮工業對農業的支持和反哺作用、城市對農村的輻射和帶動作用，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，著力改變“二元”社會結構，促進城鄉協調發展。
綜合配套：不是單一的某個方面的修修補補，而是全方位的制度創新、發展模式創新。
改革試驗：目的是為全國的下一步改革發展探索一條可行之路。
通俗一點說，就是農村人要與城市人一樣，全方位地享受同等的待遇。這是中國由小康型國家向比較發達國家過渡期間，必須邁過的一道坎。

2、統籌城鄉的意義

城鄉關系是國民經濟和社會發展系統中最重要的一對關系。目前，中國城鄉之間在經濟發展和居民收入及消費水平上還存在著明顯的差距。針對這一問題，2002年召開的全國黨代表大會上明確提出要全面建設小康社會，逐步扭轉工農差別、城鄉差別和地區差別擴大趨勢。黨的十六大提出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。黨的十六屆三中全會又提出堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的“五個統籌”是其根本要求，其中“統籌城鄉發展”又擺在“五個統籌”的第一位。由此可見，統籌城鄉發展這一問題事關全局，意義重大。

農村和城市是相互聯系、相互依賴、相互補充、相互促進的，農村發展高不開城市的輻射和帶動，城市發展也離不開農村的促進和支持。因此，必須統籌城鄉經濟社會發展，充分發揮城市對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用，才能實現城鄉經濟社會一體化發展。但是，中央強調要城鄉統籌，還有更為具體的，或者說更加直接的原因，這就是，長期以來，我國城鄉經濟社會發展形成了嚴重的二元結構，城鄉分割，城鄉差距不斷擴大，“三農”問題日益突出，然而，局限于“三農”內部，“三農”問題無法根本解決，解決“三農”問題，必須實行城鄉統籌。

統籌城鄉發展，就是把城市和農村的經濟和社會發展作為整體統一規劃，通盤考慮；把城市和農村存在的問題及相互關系綜合起來研究，統籌加以解決。統籌城鄉發展的實質是通過城鄉產業融合，徹底打破城鄉二元結構，不斷增強城鎮對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用，形成城鄉互動共進、融合發展的格局。統籌城鄉發展是實現全面、協調、可持續發展的必然要求，是堅持以人為本、促進人的全面發展的必然要求，是貫徹和落實科學發展觀的一項重要內容。

以統籌城鄉發展和城鄉一體化為標志的新型城市化，是具有中國特色的政治形態、經濟形態、社會形態和文化形態的統一體。

3、統籌城鄉“統”什么？

阻礙城鄉和諧發展的問題，歸根結底是制度設計問題，阻礙中國城鄉和諧發展的不是自然因素而是人為制度設計不合理。城鄉統籌，就是要改變和擯棄過去那種重城市、輕農村，“城鄉分治”的觀念和做法，通過體制改革和政策調整削弱并逐步清除城鄉之間的樊籬，在制定國民經濟發展計劃、確定國民收入分配格局、研究重大經濟政策的時候，把解決好農業、農村和農民問題放在優先位置，加大對農業的支持和保護?？梢哉f，城鄉統籌，關鍵是城市帶鄉村。

城市帶鄉村是世界經濟發展、社會進步的共同規律。世界發達國家和地區都經歷過大量農村勞動力轉移到第二、三產業，大量農村居民變成城市居民，城鄉發展差距變小的發展階段。我國經過20多年的改革與發展，城市先發優勢越來越明顯，發展能量越來越大，城市有義務也有能力加大對農村帶動的力度，城市帶農村完全能帶出“雙贏”的結果。

城市帶動農村，就是要讓更多的農村勞動力、農村居民進入城市，讓更多的資金、技術、人才流向農村。具體講，必須抓好幾項具有戰略意義的大事：

一統城鄉產業政策。改變“保城損鄉”、“保工損農”的傳統做法，為鄉鎮企業發展創造寬松環境，賦予農民和農村平等發展權。可以說建國五十年來，中國一直采用的是農村支援城市政策，每年從價格差和征地中得到資本用于發展工業和城市建設，這個資本相當巨大，有專家估算下來30多萬億，相當于2005年GDP的兩倍。顯然這樣的政策在下去的話，中國最大威脅不是美國或日本，而是中國九億農民的“起義”，所以中央政府改變之前的這種“保城損鄉”以農村支援城市的做法。最近看到報道中央在研究微型企業稅收優惠政策，如果真能出臺相關的產業政策和優惠政策的話，那么鄉鎮企業將又會有一個大發展時期，同時中央也在加大對農村各項事業的投入。

二統城鄉勞動力就業。改變對農村勞動力進城就業的種種限制，實現城鄉之間的勞動力充分自由流動。改革開發前，政府對農村勞動力的控制是相當嚴格的，特別是實行的城鄉戶口制度，使農民牢牢的被固定在土地上，沒辦法離開土地尋找更好的發展道路，這樣做一方面保證了城市的發展，別一方面也保證了工業能從農業中汲取更多的利潤。改革開放后特別是進入新世紀后這種狀況有了很大的改觀，但對農村勞動的限制沒能從根上得以改善，政府對農村勞動力的限制仍然相當的多，且農村勞動力（主要是農民工）的生存狀況也極差，城市對農村勞動力的歧視也仍然存在。這種現狀政府必須給予解決，這關系到1億多農民工和3億多農民的切身利益，也是國家實現經濟社會可持續發展需要。

三統城鄉公益事業建設。改變政府用于發展教育、衛生等公益事業的資源主要用于城市的做法，將適當比例的公共資源用于農村，并重點向農村傾斜，承擔政府在農村公共事業中應盡的職責。目前，我們從中央政府政策來看，近幾年從中央到地方都加大了對農村公共事業的投入，今年支農資金3000億，農村義務教育階段免收雜費，全部由政府給予保證，為農村修路、通水、通電等。雖然現在我們還沒有明顯的感覺到農村面貌有多大的改變，農民生活也沒能提高很多，但是讓九億農民看到希望。政府行政方式也從以前的城市為主兼顧農村的做法變為以城鄉統籌為主。
四統城鄉社會保障。改變社會保障體系不覆蓋農村的做法，從最低生活保障、養老保險、醫療保險等做起，逐步建立和完善農村社會保障體系。近年來，國家先后在農村地區實行了最低生活保障制度、農民合作醫療制度、部分地區也開始了農民養老制度，對農村“三無”“五保”人員集中供養等，這些無不體現在城鄉統籌中。但我們也要看到，現在農民保障制度建設要達到城市水平，路還很長，還有許多問題要解決。

二、“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”花落成渝

國家綜合配套改革試驗區又被稱為“新特區”，以區別于改革開放初期設立的深圳等經濟特區。“新特區”被認為是中國新的改革開放前沿陣地，繼上海浦東新區、天津濱海新區成為“新特區”之后，成都、重慶成為第三個“新特區”。至此，各界爭吵得沸沸揚揚的關于“誰是第三個國家綜合配套改革試驗區”爭論塵埃落定，號稱最有希望的廣州開發區、湖南長株潭新區、沈陽沈北新區、廣西北部灣經濟區等，均未被中央批準。

1、設置“統籌城鄉”試驗區的初衷

區域不平衡加劇是最大挑戰。世界發展的歷程表明：中國目前發展正好對應著“人與自然”以及“人與人”關系的瓶頸約束期，表現為“經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡、效率與公平需要調整和重建”的關鍵時期。在這個背景下，中國發展面臨人口高峰的巨大壓力、自然資源的超常利用、城市化戰略任務艱巨、區域不平衡的加劇等六大嚴重挑戰。

中國城市化進程在50多年時間里，相當長時間進入了誤區，即沒有走出一條有中國特色的、無限生機的城市化道路。城市是打造先進生產力的平臺和載體，沒有成功的城市，就沒有成功的國家。城市是一個體系，包括大城市、中等城市、小城鎮、農村，將其分割，是二元結構思維?？哭r業的積累、農民的貢獻和農村的支持，中國建立起了比較完整的國民經濟和工業化體系，但城鄉二元結構也日益強化，農村發展越來越落后于城市。“城市化和工業化是現代化發展的兩大車輪，中國不能走傳統城市化道路，要走新型城市化道路，什么是新型城市化道路，就是統籌城鄉發展。”要根本解決三農問題，根本辦法還是新型城市化。

“對我們黨執政能力挑戰最大的，就是區域不平衡的加劇。說這關系社會安危存亡，一點也不夸張。”有關專家指出，近年來中國城鄉居民家庭人均可支配收入差距呈現逐步拉大的趨勢，反映社會公平的基尼系數為0.45至0.46間，超出了國際警戒線。城鄉居民在教育、醫療等方面享有的公共服務差距更為突出。城市發展得再好，如果農村跟不上來，那么和諧社會還是無從談起。

浦東新區和天津濱海新區，是解決狹小城市空間的產業聚集和現代服務業發展如何破題的問題，新的綜合配套改革試驗區則鎖定為“城鄉統籌”。中央選擇成都和重慶作為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，是希望成渝兩地擔起擔子，擔負歷史責任，在引領中國構建和諧社會、實現公平正義方面，走出一條新路子，為中央執政能力提高作出貢獻。大膽創新，探索實踐，為區域乃至全國積累好的發展經驗，縮小城鄉差別，建設社會主義新農村，構建和諧社會，這是國家設立新特區的初衷。

2、“新特區”之爭

“國家綜合配套改革試驗區”素有“新特區”之稱，在深圳等老特區政策被發揮完全之后，人們將目光投向了這塊旨在爭取更多地方發展自主權的“金字招牌”。此前，已經被國家批準的“國家級綜合配套改革試驗區”有上海的浦東新區和天津的濱海新區。

浦東、天津濱海新區的發展足以讓人羨慕：今年３月底，上海浦東新區的行政審批事項從原有的724項縮減為220項，減幅巨大；而新區的服務項目由原先的213項增加到680多項，翻了兩番。天津濱海新區，僅去年一年即完成固定資產投資864.29億元，比上年增長了24.7%，而基礎設施建設規模則創歷史最高紀錄，全年開工建設了64項工程。 一些投資大項目也紛至沓來，紛紛沖的是“國家級綜合配套改革試驗區”的名頭。

在各方看來，在中國，中央掌控資源配置權限、自上而下配置資源的體制，集中表現在對金融、土地、稅收、財政等政策資源的控制上，這種體制至今沒有改變過。 而“國家級綜合配套改革試驗區”最引人注目的地方是，在中央大政方針的指導下，大膽嘗試各種改革，這無疑是給予了地方更大的發展自主權。因此，一股“新特區”熱正在蔓延開來。

同樣在全國“兩會”期間，廣西代表團的68名全國人大代表及10多名全國政協委員分別請求國家廣西北部灣經濟區列為國家經濟開發區，他們的理由是北部灣經濟區應該在未來的東盟發展中扮演重要角色。

湖南長株潭新區的“申新”，則由該省省委書記張春賢、省長周強親自操持，“兩會”期間，兩位在擔任現職前均來自中央部門的湖南最高領導，各自帶隊拜會中央各部委高層，并請國家發改委指導湖南抓緊完成試點方案和行動計劃，以上報國務院獲批。

在廣州，以地區生產總值789.44億元、財稅總收入188.38億元居國家級開發區之首的廣州開發區也欲與南沙開發區一道，捆綁起來向國家申報“新特區”。

武漢則以“中部崛起”戰略支點的名義，在武漢新區的基礎上申報“新特區”，也正日漸被提上議事日程。

2006年12月，遼寧省經請示國家發改委同意，批準沈北新區為遼寧省綜合配套改革試驗區。目前，把這一頭銜由“省級”升格為“國家級”的報告也已經送達國家有關部門。
另外參與“角逐”的還有蘇州工業園區、鄭州鄭東新區、新疆烏昌行政區（烏魯木齊、昌吉）、內蒙呼包區（呼和浩特、包頭）、哈大齊工業走廊區（哈爾濱、大連、齊齊哈爾）、河北曹妃甸（唐山）等。

“申新”之爭正一片喧鬧之時，國家發改委的一紙通知，讓場面立即靜了下來，第三個“國家級綜合配套改革試驗區”花落重慶，與重慶一起獲批的還有隔壁鄰居――四川省成都市。

3、重慶的“申新”之路

2007年3月4日下午，在北京京西賓館，出席十屆全國人大五次會議的重慶代表團代表，一起鼓掌通過了將《關于批準在重慶設立國家級統籌城鄉綜合改革試驗區的建議》作為全團建議，提交大會。這是此次全國兩會重慶代表團唯一的一個全團建議。

4天之后，胡錦濤總書記參加重慶代表團審議時的講話，給予了重慶更充分的信心。在他提出的重慶“三定位一目標”中，“城鄉統籌的新型直轄市”，更為重慶的發展指明了方向。

“扶貧攻堅、三峽移民、生態環保。”回溯直轄之初中央交辦重慶的4件大事不難發現，這3件大事便是為城鄉統籌打下基礎。而另外一件大事――“國企改革”，更是為重慶解決發展的“內生動力”問題，振興國企，也是為試行城鄉統籌提供強大經濟內核的第一步。由此，事實上“城鄉統籌”是重慶一直致力探索解決的問題。

這與重慶的大城市、大農村并存的二元經濟基本市情相關，同樣，重慶的這個基本市情也被稱之為“中國基本國情的縮影”。

在即將跨入直轄10年的門檻之時，面臨著新起點的重慶，便在思考自己的定位問題。2006年8月，重慶便開始著手邀請專家智囊把脈發展方向，而此時，較好完成了中央交辦的4件大事、積累了近10年基礎的重慶，有了更多探索城鄉統籌的底氣。

“全國區域協調發展的戰略支點、長江上游經濟中心、城鄉統籌發展的新型直轄市。”2007年春節剛過，國務院新聞辦第一場新聞發布會上，市長王鴻舉便拋出了重慶未來定位的初步想法，其中，“城鄉統籌發展的新型直轄市”赫然在未來重慶發展的3個重點之列。

早在兩會之前，重慶市就曾經上報中央，請求同意將重慶設立為“西部城鄉統籌試驗區”，并獲國務院批準。

而此次全國兩會全團建議之舉，是“西部城鄉統籌試驗區”的升級版，其中“西部”悄然變成了“國家級”。

在結束了全國“兩會”之后，重慶便開始結合胡錦濤總書記“314”總體部署中的“三定位一目標”，開始向“國家級綜合配套改革試驗區”發力，力求將“直轄牌”發揮出更大效應。

“胡錦濤總書記的講話說得很明確，直接為重慶的發展指明了方向，而我們要做的是如何貫徹。”市委書記汪洋不只在一個場合這樣強調。申請“城鄉統籌的國家級綜合配套改革試驗區”，便因此而更增添了砝碼。

果然，直轄十周年慶典“6?18”到來之前，重慶收到了中央的這個大禮包。

4、“試驗區”為何選擇重慶？

中國有10多個省市在爭取中央批準成為國家城鄉統籌發展綜合改革試驗區。如果成為試驗區，就能獲得中央特殊的政策和資金。而成渝此次能在眾多的省市中脫穎而出，也與成渝自身的特點分不開。

四個直轄市中，重慶市情最為特殊，大城市、大農村、大庫區并存，是典型的城鄉二元結構，城鄉差距大，區域發展不平衡，全市3100萬人口，三分之二在農村，城鄉居民收入比為４：１；此外，三峽工程的生態保護也是國家面臨的重要問題，資源節約和環境保護任務繁重，集合和疊加了我國東部現象與西部現象，具有我國很多地區尤其是中西部省區相似的基本特點，“從某種意義上說，重慶是中國的一個縮影，”中共重慶市委書記汪洋說。

同時，重慶作為直轄市，又具有中等省的構架和欠發達省的特征，擇其進行統籌城鄉綜合配套改革試驗，不僅有利于完善新興直轄市的體制，也有利于探索省級構架下的城鄉統籌之路。而直轄10年來，重慶經濟發展得很快，政府有財力保證重慶在統籌城鄉發展上做出一些新的、有用的探索。在重慶進行統籌城鄉綜合改革試驗，對全國特別是中西部地區統籌城鄉發展具有典型意義。

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