鄉村土地獲取的八大策略分析

 土地是農民的主要財富，不管是農業生產、工業生產、商貿服務、休閑農業還是農民的居住，都需要附著在土地上。因此，鄉村振興戰略的實施繞不開土地的獲取。長期以來，我國實行城鄉二元化的土地制度，農村的土地歸農村集體所有，屬于集體土地。集體土地不同于國有土地，在土地的轉讓、抵押、租賃等方面有諸多限制，這也逐漸成為了農村發展的桎梏。2015年開始，國家開展了農村承包地、集體經營性建設用地以及宅基地的“三塊地”改革試點工作，希望通過試點的先試先行，能夠為農村土地問題的解決找到方向與道路。三年以來，這一改革已經取得了諸多成效，大興、天津、德清、義烏等地也出現了一些值得推廣與借鑒的模式。2018年是“三塊地”改革的收官之年，也是鄉村振興的起始之年，土地問題必將成為熱點中的焦點。本文在深入研究土地各項政策的基礎上，梳理了目前有關農用地與建設用地的獲取方式與利用底線。

一、鄉村土地的可利用類型及利用底線

(一)鄉村土地的可利用類型

集體土地包括屬于集體所有的農用地、未利用地以及集體建設用地三種類型。國家鼓勵以上用地類型開發農業生產、加工流通、商貿服務、休閑農業、鄉村旅游、鄉村雙創等項目。

1. 集體農用地

農用地是指用于農業生產的土地，包括耕地、林地、牧草地、設施農業用地、坑塘水面等。我國實行嚴格的農用地保護措施，嚴格管控農用地轉為非農用地，嚴守耕地紅線。按目前統計，我國有農民承包耕地13億畝，其他類型農用地25.7億畝。但原來登記的耕地面積存在低估，實際可能達到18億畝。

20世紀90年代以后，隨著城鎮化的推進以及純農業收益明顯下降的不可逆轉，越來越多的農民放棄土地經營，尤其是“農二代”“農三代”，一半以上的人不知道也不愿意經營土地。在我國農村地區，農業生產者的構成已發生深刻變化，家庭農場、農民合作社、農業企業逐漸代替農民成為了農業經營的主體，土地流轉現象越來越普遍，土地規?；洜I成為趨勢。數據統計顯示，截至2016年6月，全國2.3億農戶中流轉土地的農戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發達省份這一比例更高，超過50%。2016年國務院印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，在堅持農村集體所有權毫不動搖以及嚴格保護農戶承包經營權的基礎上，極大放活了土地的經營權。

農用地的“三權分置”

1. 集體建設用地

集體建設用地包括宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。按照目前統計，我國農村擁有宅基地2億畝，農村集體經營性建設用地0.5億畝。

圖1-8-2 鄉村集體建設用地分類

宅基地是農村土地改革的重中之重。宅基地及依附其上的房屋是農民最大的財產，但一直以來，由于城鄉二元制度的限制，城鄉沒有實現同等同權，農民的房屋沒有產權，既不能轉讓，也不能抵押，大量“資產”沉睡，財產性收入無從談起。另外，目前，我國城鎮建設用地指標非常緊張，但是在農村卻存在著驚人的浪費現象。國土資源部相關報告顯示，農村居民點閑置用地面積達3000萬畝左右，相當于現有城鎮用地規模的1/4，低效用地達9000萬畝以上，相當于現有城鎮用地規模的3/4。另據中國科學院地理科學與資源研究所測算分析，我國農村空心化整治潛力約1.14億畝。資源要素在城鄉之間的對等流轉成為農村改革及鄉村振興的命脈。最近兩年在實行的集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等措施，正在加速實現城鄉之間的對等，也為建設用地的取得提供了更多的途徑與法律依據。

2. 未利用地

未利用地是指除農用地和建設用地以外的土地，主要包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖等。隨著用地指標的吃緊，國家出臺了系列政策鼓勵未利用地的有效利用，并對基礎設施的建設給予一定補貼。未利用地一般可以通過承包、租賃或拍賣獲得使用權，然后進行治理。但對一些條件差、群眾單戶治理有困難的“四荒”，可先由集體經濟組織作出規劃并完成初步治理后，再流轉給個人。

(二)鄉村土地的利用底線

我國在農村土地制度改革上，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。按照規定，一般建設項目不得占用永久基本農田，不得超越土地利用規劃，嚴禁隨意擴大設施農用地范圍。在鄉村土地的開發利用中，需要特別注意的是國家規定的基本農田的“五不準”，即不準非農建設占用基本農田(法律規定的除外);不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃減少基本農田面積;不準占用基本農田進行植樹造林、發展林果業;不準在基本農田內挖塘養魚和進行畜禽飼養，以及其他嚴重破壞耕作層的生產經營活動;不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。

鄉村土地的獲取是進行項目建設的首要步驟。從項目開發建設所需要的土地類型來看，主要包括農用地的獲取及建設用地的獲取。農用地主要用來進行現代農業、創意農業的生產，建設用地上主要進行二產加工以及商貿、旅游、養老、倉儲、物流等產業的發展。

二、如何獲取農用地?

(一)通過土地轉讓

即在發包方(一般為農村集體)同意的前提下，與土地承包人簽訂土地轉讓合同協議，獲得其所擁有的未到期的土地的承包權與經營權。土地轉讓成功后，原土地承包人所享有的使用、流轉、抵押、退出等各項權能將轉移給受讓對象。此類獲取土地的方式較為嚴格，需通過發包方的同意，如果出現承包方不具有穩定的非農職業或者穩定的收入來源，或者轉讓合同不符合平等、自愿、有償原則，或者受讓方改變了承包土地的農業用途，或者受讓方不是以農業生產經營為主要目的的，或者本集體經濟組織內其他成員提出要優先享有的，發包方有權不同意承包方與受讓方之間的合同。

承包地轉讓流程

(二)通過土地出租

即在與土地承包人或土地經營人進行洽談磋商的基礎上，以承租的方式，簽訂土地租賃合同協議，獲得一定期限的土地經營權，并按一定方式付給出租方實物或貨幣。土地租賃合同簽訂后，需上報農村集體存檔，但與土地轉讓不同，農村集體僅限于存檔，無需其許可。另外，對于這一模式來說，出租的僅是土地的使用權，承包權仍屬于出租方。

承包地出租流程

(三)通過土地作價入股

即在自愿聯合的基礎上，土地權利人與投資者簽訂土地入股(股份合作)合同，將自身擁有的土地使用權和投資者的投資共同組成一個公司或經濟實體，從事農業生產。一般土地權利人僅提供土地，資金、管理、運營等由投資者負責。入股的土地一般按照產量評定股數，作為取得土地收益分紅的依據。這一模式與前兩種模式相比，并不改變土地的承包權與經營權，另外，其收益不固定，受農業生產經營效果的影響。

承包地作價入股流程

三、 如何獲取建設用地?

(一)通過土地征收

土地征收是將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予合理補償和妥善安置的一種行為。征收的對象主要有集體農林用地與集體建設用地。其中，集體農林用地轉國有建設用地需按照城鎮建設用地與鄉村建設用地增減掛鉤政策，通過建新拆舊和土地復墾，實現建設用地總量不增加、耕地面積不減少、質量不降低、用地布局更加合理。另外，這一性質土地的征收需要先辦理農用地轉用審批手續，轉為建設用地，再辦理土地征收審批手續，轉為國家所有。而對于集體建設用地來說，相對簡單，可直接進入土地征收流程。土地征收有嚴格的國家規范與流程，這里不再贅述。

這一模式的實施者一般為國家，土地征收轉變為國有建設用地后，企業可以通過正常的招拍掛獲得土地的使用權。但目前我國土地征收的范圍在不斷縮小，征收的程序在不斷的規范化。

(二)農村集體經營性建設用地入市(目前僅限于試點地區)

農村集體經營性建設用地是指具有生產經營性質的農村建設用地，包括工礦倉儲用地、商服用地、旅游用地等。2015年集體經營性建設用地入市與農村土地征收、宅基地制度改革共同進入試點階段，這一次改革，提出在堅持農村集體經營性建設用地所有權不變的情況下，賦予其通過出讓、租賃、入股等方式，實現使用權通過有償方式實現轉移的行為能力，從而與國有土地同等入市、同權同價。中華人民共和國境內外的公司、企業、其他組織和自然人，除法律、法規另有規定外，均可依照規定取得集體經營性建設用地使用權進行開發、利用、經營。

對于具備開發建設所需基礎設施等基本條件，可就地直接入市;對于零星、分散的集體經營性建設用地，可根據城鎮建設用地與集體建設用地增減掛鉤政策，先復墾后再異地調整入市。入市后的土地可以用作工礦倉儲、商服、旅游等經營性用途，暫不涉及住宅用途。

農村集體經營性建設用地入市

(三)宅基地入市(目前僅限于試點地區)

宅基地制度改革是三塊地改革中進展最慢的，也是最艱難的。中央一號文件首次正式提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權’三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。根據這兩三年各試點的實踐經驗來看，有效利用宅基地的方式主要有以下幾種：

第一，通過使用權的轉讓與出租。義烏市在農村宅基地制度改革試點工作中，探索建立農村宅基地使用權轉讓制度，對已完成農村更新改造的村莊允許宅基地使用權在本市集體經濟組織成員間跨村轉讓并辦證。中央一號文件中也提出適度放活使用權，這將派生出有償使用費、租賃費等流轉費用，從而增加農民財產性受益。

第二，通過村莊整治、宅基地有償推出等措施，產生節余指標，調整入市。很多試點均采用了這一模式，即通過集中安置房的建設，以宅基地換房，提高建設用地的集約利用，并將節余的宅基地進行拆舊復墾，產生建設用地指標，調整入市。另外，隨著城鎮化進程的不斷加速，大量在城市落戶的農民的宅基地閑置，通過有償退出機制的設計，可以大大改善這一問題。

第三，利用集體建設用地建設租賃住房。但根據住建部2017年發布的《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，在試點城市，村鎮集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式利用集體建設用地建設運營集體租賃住房。

第四，利用一些特殊政策的規定。比如，國務院《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》中提出，支持返鄉下鄉人員依托自有和閑置農房院落發展農家樂。在符合農村宅基地管理規定和相關規劃的前提下，允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房。

宅基地入市后的用途要嚴格把控。中央一號文件明確提出一個“不得”和“兩個嚴”，即：不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。中央農辦主任韓俊說，這(宅基地三權分置)不是讓城里人到農村買房置地，而是要使農民的閑置住房成為發展鄉村旅游、養老等產業的載體。

宅基地“三權分置”

(四)四荒地利用

近幾年一系列政策的支持，使得四荒地(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)成為市場爭取利用的對象?！蛾P于積極開發農業多種功能 大力促進休閑農業發展的通知》鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發展休閑農業，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閑農業，其建設用地指標給予傾斜?！蛾P于支持旅游業發展用地政策的意見》支持使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅游項目。在各地出臺的關于特色小鎮的土地支持政策中，也常見到“充分利用低丘緩坡、灘涂資源”的政策指向。國家建設項目使用集體未利用地的，應當辦理土地征收審批手續后依法供地;不需要辦理農用地轉用手續，不需要用地計劃指標，不繳納新增費和耕地開墾費。

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