把握5大要點，玩轉特色小鎮+PPP

 作為我國新型城鎮化的重要載體，小城鎮是促進城鄉協調發展最直接、最有效的途徑。隨著特色小鎮培育由申報逐漸進入實施階段，必然會產生巨大的投資需求，如按照河北省創建100個特色小鎮的規劃，每個小鎮3年要完成固定資產投資20億元，直接投資將面臨至少2000億元的資金需求。已經廣泛運作的PPP模式將成為特色小鎮培育有力的資金支持。社會資本要參與特色小鎮的建設，必須把握特色小鎮PPP模式五個方面的關鍵內容。

1、理清概念

中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟認為，PPP強調的是政府和社會資本合作，強調的是雙方建立利益共享、風險共擔的合作伙伴關系這樣的一種理念。PPP的理念是促進當地項目的建設，強調以人為本、協調發展等，代表未來的發展方向，也代表了當地的可持續發展。所以，在實踐中要摒棄傳統的BOT，而踐行PPP的發展理念。

引入PPP模式，目的就是為了建立一種基于市場化的投資回報機制，動員各方力量建立合作伙伴關系來整合各種資源，促進特色小鎮的健康發展。

特色小鎮建設強調的是產業、文化、宜居、環境等各種要素的整合，而當地政府往往缺乏這樣的運作能力。因此，才需要引入社會資本，引入專業的城市投資建設運營商，通過PPP模式，通過專業化的手段擺脫當地人才、資金、能力不足這種瓶頸來進行優質資源的整合，促進當地的跨越式發展。

PPP模式非常適合于旅游項目及新型城鎮化重點項目。投資者通過與政府合作的PPP公司作為主體投融資，既避免了政府增加債務負擔，也避免了政府平臺融資受限的問題。省、市發改委貼息8-12%支持。金融機構不再受限于銀監會會平臺的約束，進而使PPP公司對旅游綜合體和區域運營收益作為還款來源，從而獲得金融機構的資金支持。

2、支持類型

那么，哪些小鎮容易獲得支持？根據農發行浙江省分行向記者提供的信息，該行信貸投向著力支持三種類型的樣板小鎮：一是資源整合型。依托資源稟賦優勢和歷史文化傳承，立足傳承與創新，實現生產要素的最佳組合和生產關系的優化布局。

二是產業集聚型。依托高端要素集聚和產業轉型升級，以最優的政策，培育最具競爭力的核心產業，圍繞單個產業打造完整的產業生態圈，培育具有行業競爭力的“單打冠軍”。以國際化的視野制定小鎮規劃，突出產業、城市、科技三者的高度融合；以高端化的水準推進小鎮建設，以“10年也不落后”的高水準，推進小鎮配套設施和產業項目建設，為推動產業發展建好平臺。注重政策的導向和激勵作用，積極向上爭取要素資源，健全完善政策體系，以最優的政策培育最具競爭力的產業。

三是“互聯網+”型。依托互聯網的溢出效應，以高新技術和高端人才為引領，推動技術、項目、資金等各類創新要素快速匯聚，培育以互聯網產業為特色的新一代信息技術產業和以科技金融為重點的現代科技服務業，探索“O2O”眾創空間。

3、主要范圍

PPP是為了政府更好地提供公共產品與公共服務而生的，但并不意味著所有的公共產品都可用PPP來提供。準確地說，PPP主要適用于未來能產生穩定現金流的部分準公共產品，用學術語言講，就是PPP僅適用于能識別受益主體、衡量受益程度進而具備收費條件的某些公共產品，如交通設施、公共事業設施等?！蛾P于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》對政策性信貸資金支持的范圍作了明確規定：一是支持以轉移農業人口、提升小城鎮公共服務水平和提高承載能力為目的的基礎設施和公共服務設施建設；二是為促進小城鎮特色產業發展提供平臺支撐的配套設施建設。在風險可控、商業可持續的前提下，小城鎮建設項目涉及的特許經營權、收費權和政府購買服務協議預期收益等可作為農發行貸款的質押擔保。

特色小鎮的產業發展空間與服務項目則是門檻相對較高的參與范圍。包括土地整理、產業物業建設、產業招商運營等項目，相對基礎設施和公共服務設施來說不是最缺資金的領域，因此會面臨相對較高的參與門檻。

4、運作原理

特色小鎮的PPP模式

4類合作主體：獲得政府授權的下屬機構或下屬公司，各類投資主體（特殊之處在于可能會包含各類鎮村集體經濟、合作經濟組織）、金融機構或其他投資人，咨詢設計、工程施工、招商運營等產業服務機構等，合作成立PPP項目公司作為實施主體。

2類參與收益：開發建設成本補償+特許經營收益，兩項收入之和會使各參與者有一定的利潤收入，但成本補償可能不能完全覆蓋各參與者的投入，不足部分需要特許經營收益補足。

PPP對于價格管理的基本的要求是：定價應基于成本，并進行適度價格管制，既保證項目運行及社會資本的合理收益，又不損及公共利益，同時要建立對收益進行補貼、調整或約束的條款。

一方面，政府要保證社會資本在整個特許經營期內均能穩定地獲得上述合理利潤，如果因為某種原因——如運營初期業務量較小——導致社會資本的利潤率低于合同規定水平，政府就有責任通過財政補貼等方式將社會資本的利潤率推高到合同水平。

另一方面，如果社會資本的利潤率因為種種原因超過合同水平，政府就要采取措施抑制，或者促成降價，或者將超額收益收歸財政。換言之，在社會資本與面向公眾收取的價格之間，必然存在著“政府”這一中介屏障，社會資本不需要也不必要直接面對公眾，由于公共原因產生的對收入的影響，由政府出面協調、調整。舉個例子，北京地鐵4號線是用PPP方式 建設起來的一個成功范例，在2008年營運之初，因客流量不足，北京市政府曾給予營運方——香港城鐵公司——相應補貼，但去年，北京市地鐵統一調高了價格，但香港城鐵公司的收入與此完全無涉，調價產生的收益全部歸北京市財政。

4類償付來源：對政府來說，土地出讓收入+稅收收入+非稅收入+專項資金四項收入將成為償付各參與者的成本和利潤的主要來源。

5、預防風險

我國對于特許經營的授權時間規定為25年。在這么長的時間內，各種可能性都有，各種風險都可能發生。風險管理是PPP的一個核心要旨。首先，要在合作雙方之間分配風險。分配風險的基本原則是：按風險類別，把風險分配給有能力管理的一方。如政府，如果是政策變化、應對公眾等方面的風險，政府就是合適的承擔者。對于項目建設經營過程中的日常運營、管理、財務、市場變化等風險，社會資本就是合適的承擔者。另有一些不可抗力風險，如法律變化、自然災害、意外事故等，就應當雙方共同分擔。其次，要設定與承擔風險相對稱的收益分配機制。一般地，在合同訂立的階段，雙方對于項目未來可能面臨的風險就會進行評估，承擔較多風險的一方，應當獲得與之相適應的收益保證。最后，要特別防止出現風險錯配，如政府承擔了市場風險，而社會資本承擔政策變化的風險等，都是PPP的大忌。

財政部日前正式印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（以下簡稱為《暫行方法》）對投入成本、增值收入、政府兌付方面的風險進行了防范。

對投入成本的把控。主要取決于融資成本高低、項目費用管理、物資漲價風險以及不確定性支出。《暫行方法》）在項目財政預算管理中明確，“財政部門應對行業主管部門報送的PPP項目財政收支預算申請進行認真審核，充分考慮績效評價、價格調整等因素，合理確定預算金額。”, “行業主管部門應當會同各級財政部門做好項目全生命周期成本監測工作。每年一季度前，項目公司（或社會資本方）應向行業主管部門和財政部門報送上一年度經第三方審計的財務報告及項目建設運營成本說明材料。項目成本信息要通過PPP綜合信息平臺對外公示，接受社會監督。”

對增值收入的挖掘。在政府補貼和特許經營收益之外，項目的運營會有不少市場化、商業化的增值收入點，這是PPP合同之外額外的經營收益?！稌盒蟹椒ā分袑PP項目中的政府收入進行了明確定義，“包括政府在PPP項目全生命周期過程中依據法律和合同約定取得的資產權益轉讓、特許經營權轉讓、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償和保險索賠等收入，以及上級財政撥付的PPP專項獎補資金收入等”。“PPP項目中涉及特許經營權授予或轉讓的，應由項目實施機構根據特許經營權未來帶來的收入狀況，參照市場同類標準，通過競爭性程序確定特許經營權的價值，以合理價值折價入股、授予或轉讓”。

對政府兌付的預估。政府的收入、負債和資產狀況、政府支付信用、個別直接相關領導變動、政府換屆、房地產市場波動等都將成為政府兌付收入的風險來源。一直以來，民間資本參與率不高是PPP項目落地的一大阻礙。民間資本參與積極性不高的原因之一就是對地方政府履約的擔憂。對此，財政部日前正式印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，在項目財政預算管理中明確，“行業主管部門應當根據預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，經財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。”

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