中共上海市委 上海市人民政府關于建立上海市國土空間規劃體系并監督實施的意見

近日，《中共上海市委 上海市人民政府關于建立上海市國土空間規劃體系并監督實施的意見》（滬委發[2020]13號，以下簡稱《意見》）正式印發，確立了上海國土空間規劃體系的總體框架。為更好地理解文件出臺的背景和內涵，市規劃資源局從五個方面進行了全面解讀。

　　一、《意見》制定的工作背景

　　2019年5月10日，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號，以下簡稱中央18號文）正式印發，明確了建立國土空間規劃體系并監督實施各項工作要求，標志著國土空間規劃體系構建工作正式全面展開。為做好黨中央、國務院這一重大決策部署的落實落地工作，市委、市政府高度重視，組織專門力量開展《意見》的撰寫工作，在認真研究、深入探討、廣泛征求意見的基礎上形成《意見》送審稿，近日，《意見》經市委常委會審議通過后正式印發。

　　《意見》明確，上海將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅持新發展理念，堅持以人民為中心，堅持一切從實際出發，按照高質量發展要求，全面落實長江三角洲區域一體化發展國家戰略，實施好《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》（以下簡稱“上海2035”），建立符合中央要求和地方特點、多規合一的上海市國土空間規劃體系并監督實施，發揮國土空間規劃在我市規劃體系中的基礎性作用，為發展規劃落地實施提供空間保障，形成以國土空間規劃為基礎、以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度，全面提升我市國土空間治理體系和治理能力現代化水平。

　　二、《意見》制定的重要意義

　　建立統一的國土空間規劃體系，是按照系統性、整體性、重構性的思路，深化我國生態文明體制改革的一項基礎性、關鍵性制度建設，具有里程碑式的意義。對于《意見》的重要意義，可以從以下三個方面來認識。

　　首先，《意見》是上海市委、市政府不折不扣貫徹落實黨中央、國務院要求的重要舉措。習近平總書記在第十八屆中央政治局第六次集體學習時闡明了國土空間規劃在生態文明建設中的重要引領地位，并指出“國土是生態文明建設的空間載體，從大的方面統籌謀劃、搞好頂層設計，首先要把國土空間開發格局設計好，要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，整體謀劃國土空間開發”。黨的十九屆三中全會以來，中央加快了生態文明體制改革的步伐，針對過去存在的各類規劃“打架”問題，通過建立統一的國土空間規劃體系等措施，從體制上提出了根本性解決方案。中央18號文要求，“地方各級黨委和政府要充分認識建立國土空間規劃體系的重大意義，主要負責人要親自抓”。上海制定《意見》，不僅充分體現市委、市政府的高度重視，而且有利于更好發揮上海在全國國土空間規劃領域的引領示范作用。

　　其次，《意見》是上海市規劃和自然資源管理工作對自然資源部“兩統一”職責定位的制度性落實。《中共中央關于深化黨和國家機構改革方案的決定》中明確，自然資源部要履行好“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”。陸昊部長在2019年全國兩會時細化闡述了“兩統一”的內涵，將第一個“統一”明確為自然資源調查監測、自然資源確權登記、自然資源所有者權益和自然資源開發利用四個關鍵關節；將第二個“統一”細化為國土空間規劃、國土空間用途管制和國土空間生態保護修復三個關鍵環節，其中，第一個“統一”強調了自然資源“所有者”的角色，第二個“統一”強調了自然資源“管理者”的角色。建立國土空間規劃體系并監督實施，實質就是將各級自然資源部門作為自然資源“管理者”的角色定位，通過形成具體的管理體制、機制、政策法規等載體來落地做實。

　　第三，《意見》是上海市深化完善國土空間規劃體系并全面落實的重要契機。“上海2035”編制過程中，全市根據國家關于總體規劃編制改革的要求，按照“兩規融合”“多規合一”的總體思路，已先行開展了國土空間規劃體系的研究工作，明確的空間合一、時間銜接的規劃編制體系已納入了國務院批復的“上海2035”，以及《上海市委、市政府關于全面實施〈上海市城市總體規劃（2017-2035年）〉的意見》（滬委發[2018]19號)中。經認真研究，上海市國土空間規劃體系的工作思路和框架體系，與中央18號文完全一致，“上海2035”及全市各層次規劃的編制、實施工作，已在國土空間規劃體系的框架下開展。《意見》起草制定的過程就是對照國家要求進一步確認和完善“上海2035”已明確的全市國土空間規劃體系的過程，根據中央18號文對“上海2035”提出的上海市國土空間規劃體系進行再審視和再完善，將已有實踐的特色和亮點加以鞏固提升，進一步完善和強化各個體系的系統性和整體性，推動規劃資源系統深度融合。

　　三、《意見》的主要框架內容

　　按照中央18號文框架，《意見》明確構建由規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系、技術標準體系構成的上海市國土空間規劃體系，實現規劃編制、審批、實施、監管全過程管理。《意見》分為五個板塊，共八條。

　　板塊一，即第一條“總體要求”，在中央18號文基礎上，突出落實市委、市政府工作要求，明確指導思想、總體框架、主要目標和工作原則。

　　板塊二，包括第二條至第四條，主要明確建立完善規劃編制審批體系的具體工作要求。其中，第二條為“全面完成各級國土空間規劃”。提出嚴格實施國務院和市政府已批準的各級各類國土空間規劃；加快制定主城區單元規劃，強化全球城市核心功能；完成新市鎮國土空間總體規劃制定，推進城鄉統籌；強化控制性詳細規劃的實施導向，促進城市有機更新；按需編制郊野單元村莊規劃，推動鄉村振興戰略實施；分類制定專項規劃，保障重點任務和重大工程實施。第三條為“構建國土空間規劃分階段實施的行動規劃機制”。每五年滾動編制國土空間近期規劃，和五年發展規劃有序銜接。依據國土空間近期規劃和市委、市政府年度重點工作，制定土地利用、地面沉降防治、高標準農田、林地綠地、濕地、河湖、海洋等領域自然資源保護利用年度實施計劃。第四條為“建立全域全要素國土空間管控體系”。聚焦“四條控制線”、規劃指標、城市設計三類核心管控要素，明確全市國土空間總體管控要求和各層次規劃自上而下的逐層傳導機制。

　　板塊三，包括第五條、第六條，主要明確建立完善規劃實施監督體系的具體工作措施和要求。其中，第五條為“完善國土空間用途管制制度”，在已有工作基礎上，進一步明確了國土空間用途管制方式、實施許可、全流程監管等方面的要求。將國土空間用途管制進一步延伸落實到地類變更管理，通過用途管制制度向上落實好國土空間規劃“一張藍圖”，向下夯實好自然資源調查監測“一張底圖”；同時，進一步健全城市開發邊界外用途管制，明確全覆蓋和精細化的管制規則。在實施許可方面，進一步整合精簡審批事項和審批流程，實現“多審合一”“多證合一”。在實施監管方面，提出將國有建設用地、集體建設用地、農用地納入全生命周期管理，推動自然資源有效保護和高質量利用。第六條為“建立國土空間規劃實施監管和考核機制”，對中央18號文第十四項“監督規劃實施”的相關要求作了細化，在強化規劃實施監管的同時，建立績效考核機制，將考核結果作為對各級黨委和政府及其部門績效考核的重要內容，注重強化監督考核和責任追究，堅持黨政同責，對各類違法違規行為應嚴肅追究責任。

　　板塊四，即第七條“強化法規政策支撐和技術保障”，適時開展《上海市國土空間規劃條例》及配套市政府規章制定工作，推進《上海市城鄉規劃條例》《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等地方性法規和市政府規章的修訂或者廢止工作；加快制定或修訂各類國土空間規劃編制和實施的技術標準；采用國家統一的測繪基準和測繪系統，整合全市各類空間關聯數據，完善上海國土空間基礎信息平臺，作為全市各類國土空間規劃管理的統一工作平臺。

　　板塊五，即第八條“加強工作保障”，明確全市上下要充分認識建立國土空間規劃體系的重要意義，科學編制規劃，嚴格執行規劃，做到一張藍圖干到底。強調了各級黨委、政府、市規劃委員會以及各級人大、政協應發揮的作用，具體明確了組織、人事、審計等部門、紀檢監察機關、宣傳部門、財政部門及規劃資源部門的工作責任。

　　四、上海建立國土空間規劃體系的工作目標

　　國土空間規劃體系的建立是一個漸進的改革創新過程，作為一項系統性、整體性、重構性的改革，并不能一蹴而就，目前上海在規劃編制審批體系方面相對比較成熟，今后還要按照國家要求，結合實際不斷完善實施監督體系、法規政策體系、技術標準體系，積極探索符合超大城市的國土空間規劃體系，走出一條生態文明背景下高質量發展的創新路徑。為此，《意見》主要明確了三個階段的具體目標和任務。

　　到2020年，基本建立國土空間規劃體系，逐步建立規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系、技術標準體系；基本完成各級國土空間總體規劃，形成國土空間開發保護“一張圖”；推進實施國土空間規劃動態監測評估預警機制和績效考核機制。

　　到2025年，實現各級國土空間規劃全覆蓋和國土空間統一用途管制；健全國土空間規劃法規政策體系、技術標準體系；全面實施國土空間規劃動態監測評估預警機制和績效考核機制。

　　到2035年，實現國土空間治理體系和治理能力現代化，基本形成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市更具活力、更富魅力、更可持續的國土空間格局。

　　五、上海國土空間規劃編制審批體系的特點

　　根據超大城市國土空間治理實際，上海以中央18號文確立的“五級三類”國土空間規劃為基礎，以“上海2035”為依據，提出構建“兩個維度（空間維度、時間維度）、三個層次（總體規劃層次、單元規劃層次、詳細規劃層次）、四種類型（總體規劃、單元規劃、詳細規劃、專項規劃）”的上海市國土空間規劃編制審批體系。與國家提出“五級三類”的編制審批體系相比，上海的編制審批體系進一步突出了實踐特色。

　　1、增加了單元規劃層次，包括主城區單元規劃、新市鎮國土空間總體規劃和特定政策區單元規劃，這是結合上海超大城市規劃管理實際、創新提出的一個規劃層次，既是從體系銜接的角度而設置的介于總體規劃層次與詳細規劃層次之間承上啟下的一個層次，也是對規劃內容和深度的要求，即單元規劃層次的各類規劃必須達到單元深度，從而發揮對下層次詳細規劃編制的指導作用，在定位上，單元規劃層次更加突出對公共利益和公共資源的保障。

　　中心城單元規劃在2003年修改施行的《上海市城市規劃條例》以及2011年施行的《上海市城鄉規劃條例》中均予以明確。為適應上海的治理結構和空間特征，新的國土空間規劃體系中仍然保留中心城單元規劃，并將編制范圍拓展至“上海2035”確定的主城區。作為全市郊區行政管理基本層次和城鄉統籌基本單元，新市鎮總規既要滿足國家對鎮級國土空間規劃的要求，承接原鎮級總體規劃和土地利用總體規劃的成果要求，同時也在內容深度上進一步下沉，達到單元深度，指導下層次詳細規劃編制。除了以上兩類規劃以外，為了與“上海2035”確定的政策區充分銜接，設定了特定政策區單元規劃。

　　2、補充了國土空間規劃在時間維度上的落實要求。《城鄉規劃法》明確要求，城市政府制定近期建設規劃，規劃期限為五年。《土地管理法》也要求，依據規劃制定土地利用年度計劃。中央18號文雖然沒有相應的明確要求，但將國土空間規劃定位為“對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排”，國務院對“上海2035”的批復中也明確提出了“分解落實規劃目標、指標和任務要求，明確建設重點和時序”的工作要求。因此，在建構上海國土空間規劃體系時，延續了上海已有實踐經驗，加入時間維度的“國土空間近期規劃”和“年度實施計劃”。其中，國土空間近期規劃每五年滾動編制，有序銜接國民經濟和社會發展五年規劃，充分發揮空間引領和土地保障作用。年度實施計劃從單純聚焦土地資源利用拓展到“山水林田湖草”等各類自然資源的保護利用，突出生態文明背景下國土空間規劃體系的改革創新。

　　3、將涉及空間安排的專項規劃細分為總體規劃、詳細規劃兩個規劃層次管理。中央18號文將相關專項規劃作為國土空間規劃的三大類型之一，并拓展了相關專項規劃的內涵，將相關專項規劃定位為“對特定區域（流域）、特定領域，為體現特定功能，對空間開發保護作出的專門安排”，特別是包括了跨行政區域或流域的國土空間規劃。可以說，相較《城鄉規劃法》，專項規劃的法定地位得到了鞏固和加強。考慮到《意見》管理對象主要是針對上海市域行政轄區范圍內的規劃，因此，全市國土空間規劃體系沒有納入中央18號文中跨行政區域或流域的專項規劃內容，重點關注特定領域涉及空間開發保護的專項規劃，并按照中央18號文提出“不同層級、不同地區的專項規劃可結合實際選擇編制的類型和精度”的要求，將涉及空間安排的專項規劃細分為總體規劃和詳細規劃兩個規劃層次管理。

　　總體規劃層次主要涵蓋全市特定領域、特定系統，詳細規劃層次則主要涉及重大工程選線選址以及生態空間建設實施等，并直接作為相關建設項目規劃土地審批的依據。與中央18號文相比，上海的做法更為精細、更具操作性，并已經運用于規劃管理實踐多年。實際上，上海對于專項規劃一直依據地方法規規定由行業主管部門會同市規劃資源局編制，目前，市規劃資源局正在牽頭優化完善《上海市專項規劃（詳細規劃層次）編制審批操作管理規程（試行）》、《上海市專項規劃（詳細規劃層次）編制技術要求和成果規范（試行）》，從而指導專項規劃編制工作。

　　4、探索建立了規劃實施監測、評估、維護機制，實現對規劃的全過程、常態化、制度化管理。作為一個中長期規劃，國土空間規劃不可避免地要應對未來發展的不確定性，國土空間規劃編制和實施中的管理方式轉變則顯得尤為重要。通過建立實施監測、評估和維護機制，在實施過程中對“上海2035”的行動、策略不斷進行更新和自我修正，及時應對城市未來發展的不確定性和可能性，確保整體目標不發生偏差，這也是“一張藍圖干到底”的本質內涵所在。其中，實時監測科學準確反映總規指標值變動情況，全面反映一個完整年度的城市運行綜合體征，發揮反饋預警和決策參謀作用。實施評估分為兩類，綜合評估全面客觀反映總規實施情況，評估規劃實施效果，專項評估聚焦總規實施的重大事項、重點領域或重點地區，兩類評估將為后續實施工作提出意見和建議。在實施監測和實施評估的基礎上，及時系統推進總規內容動態維護，如深化細化下層次規劃、完善規劃實施政策機制、編制國土空間近期規劃等，提高規劃的適應性。目前，上海正開展《上海市國土空間近期規劃（2021-2025）》編制和年度監測、實施評估工作，探索“上海2035”在時間維度上的落實機制。

本文關鍵字：國土空間規劃 查看更多