PPP模式聚焦旅游重點領域 社會資本需有更高要求

 如果不采取PPP模式，單靠財政資金，再過十年，總投資幾十億的旅游項目也難實施。”近日，某PPP項目實施市的負責人對記者表示。

按照“地方PPP項目占一般公共預算支出比例不得超10%”的政策，目前，大多大型旅游項目所需資金多來自社會資本與金融融資。

為更好地鼓勵運用政府和社會資本合作(PPP)模式，改善旅游公共服務供給，近期，文化和旅游部會同財政部印發(fā)了《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(下稱《意見》)。

《意見》提出，各地財政部門要認真組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，加強本轄區(qū)內PPP項目財政支出責任統(tǒng)計和超限預警，嚴格政府債務管理，對政府參股及付費項目，加強建設、運營成本控制，嚴禁政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金;政府不得向社會資本承諾固定或最低收益回報。

“旅游項目投資回報周期很長，因此PPP模式運作的整個過程需要非常規(guī)范，才能將風險降到最低，同時也避免對地方財政產生太大影響。” 部分PPP項目實施市的負責人均如此表示。

據(jù)財政部預算司發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月末，我國地方政府債務余額16.61萬億元。

中央財經(jīng)大學文化經(jīng)濟研究院院長魏鵬舉認為， PPP模式將將成為旅游項目未來的重要融資模式。

PPP模式撬動旅游產業(yè)發(fā)展

這一點已有顯現(xiàn)。

今年2月，在財政部發(fā)布的第四批396個政府和社會合作示范項目中，旅游示范項目數(shù)量為27個，投資總額為349.17億元，相較于第三批入選項目數(shù)量增長92.86%，投資額增長64.2%。

“旅游項目的投資額度相對比較大，5億、10億都是小項目，PPP模式能夠解決巨額融資困局。” 中國古鎮(zhèn)規(guī)劃運營及管理著名專家彭耀根表示。

《2016中國旅游業(yè)投資報告》顯示，全國10億～50億元的在建旅游項目2209個，實際完成投資4406億元，占全國的33.9%;投資額50億元以上的在建旅游項目有299個，實際完成投資1146億元，占全國的8.8%;投資額100億元以上的旅游項目222個，實際完成投資2479億元，比2015年增長55.2%，增速最快。

彭耀根表示，財政資金的引導性投入是很重要的一部分，另外金融資本成為旅游業(yè)的主要力量。

數(shù)據(jù)顯示，2014年，中央和省級財政對旅游業(yè)的專項投入達到96億元，比2013年增長23%，財政資金的引導性投入加大。當時的國家旅游局與國家開發(fā)銀行等金融機構建立緊密合作機制，推動135個全國優(yōu)選旅游項目落地，拉開了金融資本投資旅游業(yè)的序幕。國家旅游局推動設立國家和省級旅游產業(yè)基金，進一步拓寬旅游投融資渠道

2014年，民營企業(yè)投資旅游業(yè)占全部旅游投資的56%，總投資為4100億元，投資熱點從傳統(tǒng)制造業(yè)、房地產業(yè)向現(xiàn)代旅游業(yè)轉變。

記者曾做過統(tǒng)計，在排名前50位的房地產企業(yè)中，多半涉及了旅游產業(yè);而當年排名前5位的房地產企業(yè)主要投資旅游綜合體、旅游度假村、高星級酒店等大型旅游項目。

但這種傳統(tǒng)的融資方式，難以滿足優(yōu)質旅游建設與旅游產品結構轉型的巨額融資需求。

記者注意到，2016年，全國投資規(guī)模最大的10個旅游項目均超過200億元，相較于2014年，10億-50億元與100億元的投資項目幾乎增加了50%。

“旅游項目總體投入大、前期開發(fā)成本高、回報周期長、更新維護力度強等難點與瓶頸，PPP投融資模式是解決這一困局的首選方法。”魏鵬舉分析認為。

社會資本與政府合作，既解決了項目資金困局，又引入了專業(yè)化投資經(jīng)營團隊，市場化手段提高了旅游設施的建設運營效率。

2015年，國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》，要求加大改革創(chuàng)新力度，促進旅游投資消費持續(xù)增長，明確提出支持企業(yè)通過PPP模式投資、建設、運營旅游項目。

2016年國家加大支持PPP模式投資力度，旅游基礎設施和公共服務項目建設逐步擴大PPP模式的應用。截至2016年11月，旅游行業(yè)項目PPP投資數(shù)量592個，占PPP投資項目總數(shù)的5.7%，總投資額6115億元。

對融資提出更高要求

PPP模式一般有三種交易結構，一是只設立PPP母基金，不另設PPP子基金;二是既設PPP母基金，也設PPP子基金，子基金出資不僅出自母基金;三是既設PPP母基金，也設PPP子基金，子基金出資全部出自母基金。

無論是哪一種結構，政府引導資金都是很重要的角色。比如，第一種模型中，PPP基金一般由政府(通常是財政部門)發(fā)起，政府委托政府出資平臺與銀行、保險等金融機構以及其他出資人共同出資，政府作為劣后級，第二種模型中， PPP母基金，母基金出資人為省政府出資平臺、金融機構和其他出資人，一般省政府只出資其中一小部分，基金出資主要來自于銀行、保險、信托等金融機構，有時深耕某個行業(yè)的實體公司也會參與。母基金規(guī)模通常不會很大，而是通過小比例投資多個由當?shù)卣?市、縣級政府)發(fā)起成立的PPP 子基金，起到引導PPP項目投向的作用。

而政府引導資金一般為劣后方，從而能夠通過杠桿來吸引其他社會資本。

劣后資金屬于一個安全墊的資金，也就是在資金遭到風險的時候，劣后資金將優(yōu)先償付風險，在獲得收益的時候，他的收益將會在優(yōu)先級的收益之后支付。

“這種撬動作用在一定階段的確對經(jīng)濟社會發(fā)展起到一定。支持作用，但個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔保時有發(fā)生，局部風險不容忽視。”銀庫基金管理有限公司CEO施京德表示。

2017年，六部委聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，要求金融機構為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保;允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，按照利益共享、風險共擔的原則。

“操過程中還是會有一些不規(guī)范，我們近期也在進行整改和完善，需要整改的地方還是不少。因為，招標工作到現(xiàn)在并沒有進行。”上述負責人表示。

施京德強調：“地方政府融資平臺承擔劣后已經(jīng)行不通了，六部委去年已經(jīng)發(fā)文明確規(guī)定，政府與社會資本成立各類投資基金，或合作PPP,必須同股同權。”

5月4日，財政部金融司在一份《PPP項目財政承受能力匯總分析報告》中表示，PPP項目支出10%的限額有力控制了各地PPP項目的數(shù)量、規(guī)模，但部分市縣支出責任已超出限額。

《意見》提出，各地財政部門要認真組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，加強本轄區(qū)內PPP項目財政支出責任統(tǒng)計和超限預警，嚴格政府債務管理，對政府參股及付費項目，加強建設、運營成本控制，嚴禁政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金;政府不得向社會資本承諾固定或最低收益回報。

4月27日，全國人大常委會公布了2018年監(jiān)督工作計劃。根據(jù)計劃，全國人大常委會將圍繞地方政府債務情況進行專題調研。

“這樣嚴格規(guī)范的規(guī)定與督查實際上對于社會資本與金融融資提出更高的要求，而社會資本能夠提前預知投資風險是好事，能夠對項目本身有敬畏之心。從而提高項目本身的質量與效率。”上述負責人表示。

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