從旅游發展的不平衡不充分看旅游供給側改革

十九大報告中指出，在新時代，我國社會主要矛盾為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。在報告中，習近平總書記共四次提及發展不平衡不充分的問題。“旅游”正是人民日益增長的美好生活需要的方面之一。他們通過旅游的方式，發現自我，感受世界，提升了自身的幸福感。由于我國旅游發展上的不平衡不充分，逐漸暴露的我國國內旅游產業自身發展領域一系列矛盾與問題，如何突破國內旅游不平衡和不充分，滿足人民日益增長的美好生活需要，是旅游界共同的心聲。實際上，旅游發展的不平衡不充分的主要問題是有效供給不足，是旅游供給結構與市場需求結構不相匹配，或者說供需錯配。

一、旅游領域發展的不平衡不充分

（一）旅游領域發展中的三大不平衡

第一是反映了旅游區域空間發展的不平衡。目前，我國旅游產業呈現為區域發展不均衡的局面，總的來說是“東強西弱，南強北弱”的格局。從目的地的方面來看，東部旅游目的地的接待能力與服務水平明顯優于中西部，西部各省份生態環境好，本應該應成為旅游的重點發展區域，卻受困于交通基礎設施等因素的制約，而北方大部分地區旅游經營，目前還基本上還處于粗放的模式，其市場化程度也大體落后于南方。從客源地的方面來看，東、中、西三大區域之間客源地潛在出游力呈現出了7:2:1的三級遞減的分布。東西之間、南北之間的旅游發展，表現出了不平衡的狀態。

第二是居民出游二元分化上的不平衡。據2016年的數據顯示，目前我國城鄉居民之間的人均旅游次數相差近三倍（5.7:1.5），城鄉居民之間的人均消費水平相差一倍（1007.8：572.6）。經濟基礎決定上層建筑，城鄉居民之間收入水平的不平衡決定了出游率和消費水平的不平衡。

第三是反映了居民出游時間上的不平衡。閑暇時間是旅游與出行的前提，我國目前休假制度安排和人民群眾休閑度假旅游需求不相適應，這造成了國民出游的全年時間分布過于集中。全年現有7個節假日共29天，約占全年的8%，但這些天的國內游人數占到了全年的32%，而旅游收入更是占到全年旅游收入的40%左右。全年旅游流大起大落，呈現出高度失衡的狀態。

（二）旅游領域發展中的三大不充分

第一是反映了旅游綜合發育程度整體不充分。首先是旅游的綜合轉化率不高，相比于在人均出游率，游客在實際出游過程中的真正消費支出還很有限。這一來是因為游客結構中低等收入群體的占比還仍然占大多數，抑制了旅游消費支出。二來是因為目的地消費鏈延伸不充分，阻礙了旅游消費支出。其次是旅游對地方經濟社會的綜合貢獻上還不高，有些地方優質旅游資源集中度高，但景點內外兩重天，景區的對周邊的輻射力度不足，對地方居民就業帶動與收入拉動的等效益釋放的還不夠充分。

第二是反映了旅游產品供給與服務質量整體不充分。首先是我國旅游者對旅游的消費需求越來越多元。目前，我國旅游投資的驅動力上，基本還是以資本驅動為主，創新驅動力仍顯不足。觀光型產品依然是旅游項目投資上馬的主體，靠體驗經濟取勝的休閑度假產品供給不足。針對個性游、自主游、深度游、高端游以及綜合性度假產品的開發還非常稀少，品牌化旅游產品還不充足。其次是我國旅游者對旅游服務品質的追求在不斷加深。目前，我國在旅游的發展方式上，基本還是勞動密集型為主，技術集成尚顯不夠，旅游從業者素質普遍偏低，智慧旅游發展不盡成熟，游客對旅游產品的優質體驗還做得不夠充分。

第三是反映了政府對旅游業監管與服務整體不充分。首先，旅游標準化規范化水平較低，監管機制不健全。由于旅游消費環節多，合同環節極易造成條款不明晰、服務標準和責任界限模糊，目前旅游業市場秩序混亂，買賣雙方市場存在信息不對稱。其次，政府政策規劃與配套措施不到位?；A設施建設缺乏科學性，旅游服務的配套設施的發展跟不上旅游消費者的擴大的步伐，旅游人才保障機制不足，旅游人才教育培訓和開發機制相對滯后。

二、深化旅游供給側改革

報告中指出：“深化供給側結構性改革。建設現代化經濟體系，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上，把提高供給體系質量作為主攻方向，顯著增強我國經濟質量優勢。擴大優質增量供給，實現供需動態平衡。”此次在報告中供給側結構性改革再次被重點提及，其含義是：用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，使供給體系更好適應需求結構變化。

（一）用旅游發展要素驅動力的突破以應對需求升級的步伐。

優化旅游供給體系，完善產業結構、產品結構，努力實現由旅游供給不足向供需基本平衡轉變。抓住新的旅游投資與供給，讓人、財、物等不同形態的要素能夠流動起來。

首先，搶抓新的市場機遇，推進旅游消費的融合與創新。報告中指出：“完善促進消費的體制機制，增強消費對經濟發展的基礎性作用。”旅游供給側改革，企業是中堅力量。各類市場主體要搶抓機遇，瞄準旅游業快速發展的旅游市場，大力發展大眾旅游，促進旅游消費與日常生活消費加速融合，著力發展適合自助旅游的產品，積極開發度假旅游產品。報告中著重指出：“創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。”優化旅游創新體系，改變旅游業對資源開發和要素投入的過度依賴，依靠理念創新、技術創新、手段創新、制度創新、環境創新、人才創新，實現由資源依賴向創新驅動的跨越。

其次，培育新的增長動力，優化旅游空間發展格局。報告中提出：“實施鄉村振興戰略。促進農村一二三產業融合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道。”休閑農業與鄉村旅游擁有最廣闊的發展空間。地方可結合農業供給側結構性改革的工作，以田園綜合體與國家現代農業莊園的創建工作為抓手，引導地方鄉村旅游投資向多類型、多業態鄉村度假產品發展。通過開展鄉村旅游創新創業行動，積極引導城市近郊鄉村旅游，為城市居民提供持續有效的生態與休閑旅游產品，而農民通過參與到鄉村旅游就業創業中得到了增收，在城鄉互惠的過程中，二者之間的交流也得到了促進。通過旅游與農業、林業的結合，實現鄉村優質生態資源效益得到最大化發揮。政府通過鄉村旅游基礎設施建設，有效改善鄉村的基礎設施與人居環境的水平，優化其未來發展環境，帶動區域整體發展。

再次，引導新的旅游資本，還原旅游富民惠民本質。報告中同時指出：“深化投融資體制改革，發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用。”積極推進旅游全領域開放，制定旅游招商引資優惠政策，以資本為紐帶，統籌旅游資源整合和產業化發展，打造地方旅游投融資平臺。地方旅游部門應積極引導金融機構，制定出適合新時期特點的旅游投融資解決方案，更好地發揮金融機構對旅游消費升級、旅游科技、鄉村旅游等領域的支持力度，深化金融支持旅游業發展的政策措施，推進旅游金融服務創新。此外，地方旅游招商引資在引入“高大上”的同時，也要充實“小而美”，積極擴大輕資產項目的比重，使旅游業可以良性健康的發展。

（二）用旅游管理體制機制改革的突破以應對旅游行業快速變化的形勢。

報告中同時指出：“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法。”政府的旅游管理必須要從部門推動向黨委政府全方位推進的方向上來大力轉變，政府要把旅游業供給側結構改革置于地方國民經濟發展與提升的全局之中。

首先，建立標準，提高監管水平。隨著旅游業的不斷發展，游客對旅游出行整體環節的品質服務要求越來越高，通過規范標準的建立，促進旅游經營水平提檔升級。要加強旅游市場綜合治理，建立權責明確、執法有力、行為規范、保障有效的綜合監管機制，建立旅游綜合監管主體責任清單，規范旅游市場秩序。將游客旅游不文明行為納入失信“黑名單”體系，加強對旅游不文明行為的懲戒力度，通過標本兼治營造良好的旅游環境。

其次，統籌謀劃，多管齊下。政府要通過對旅游公共產品、公共設施、公共服務和公共政策等的供給。通過優化要素配置撬動旅游供給側的改革。因地制宜搞活存量與做優增量并舉，防止盲目上馬形成新的產能過剩。加快帶薪休假制度的有效落實，保障國民自主休假的權利。通過執法與宣傳加大各類旅游資源的保護力度。報告中同時指出：“加強文物保護利用和文化遺產保護傳承。加大生態系統保護力度。設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度”。

再次，提升行業整體服務水平。報告中同時指出：“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式。”政府相關部門要下放旅游行政管理權限，推進旅游管理部門向服務型機關轉變，要為企業創造好的發展環境，使產業主體健體強身。我們需要通過體制創新、機制激活、政策激勵，促使企業具有創新力和競爭力。加快旅游市場化進程，強化旅游協會行業服務職能和行業自律功能，發揮行業協會在旅游市場管理中的重要作用。

旅游界應以十九大精神為指引，深入領會習總書記所提出的“新時期重要矛盾”的重要論斷。繼續運用與實踐“旅游供給側結構性改革”的方法，堅持一手抓旅游發展要素的驅動，一手抓旅游管理的制度供給，開創旅游業改革發展新局面。

作者：綠維文旅特色小鎮規劃設計研究院副院長柴曉戈、項目經理王巖

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