新形勢下如何編制地方旅游“十三五”規劃

“十三五”規劃是新政府執政后的第一個五年規劃，也是我國經濟發展步入新常態后的第一個五年規劃，對中國未來的發展意義重大。與十二五相比，十三五時期正是我國經濟轉型改革的深化年，面臨的經濟形勢異常復雜，任務異常艱巨，因此“十三五”規劃的制定也必將被賦予眾望。

對于旅游業來說，也不例外。近幾年，大到產業地位、市場作用，小到旅游要素、發展模式，旅游產業均發生了翻天覆地的變化。在國家一系列產業政策的支持以及市場需求的推動下，旅游已突破單一產業的限制，與新型城鎮化、區域發展、生態建設、鄉村扶貧等緊密結合，成為拉動我國經濟發展的重要動力，戰略引擎作用逐漸凸顯。在我國經濟發展步入新常態的背景下，經濟戰略轉型、產業結構優化升級、發展方式轉變等的逐步推進，需要新的經濟增長點。旅游產業作為現代服務業的重要組成部分，正在成為經濟發展新常態下的新增長點，是穩增長的重要引擎、是調結構的重要突破口、是惠民生的重要抓手。面臨著這一重要的歷史使命，旅游“十三五”規劃的編制與以往相比，必將會站在新的高度，呈現出不同的特征。在把握我國戰略頂層設計（詳見：《跨界的時代趨勢：中國戰略的六大頂層設計》）、旅游發展未來趨勢的基礎上，我們需要認清旅游“十三五”規劃的特征、理清旅游“十三五”規劃的新思路，構建旅游“十三五”規劃編制的技術路線，從而為未來5年旅游的發展提供一個有依據的、可操作的、可實施的發展路徑與目標。

一、認清旅游“十三五”規劃的性質

我國是從1953年開始以五年一個時間段來做國家的中短期規劃的，第一個“五年計劃”，簡稱為“一五”，然后以此類推。“十三五”規劃的全稱是“中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要”，起止時間是2016—2020年。于此相適應，各產業會編制自己的五年規劃，旅游業也不例外。2016-2020年是旅游業“十三五”規劃的實施起止時間，而2015年將是主要的規劃編制期。旅游“十三五”規劃具有如下的性質特點。

（一）旅游“十三五”規劃是短期規劃

不同于地方旅游業中長期規劃——《旅游發展規劃》（規劃期10-20年），《旅游“十三”五規劃》著眼于就最近五年內旅游產業發展的近期目標做出具體部署，是跨越5年的短期規劃，具有極強的現實指導性。由于規劃期與任務的不同，《旅游“十三五”規劃》和《旅游發展規劃》具有各自鮮明的特色。

（二）旅游“十三五”規劃強調落地性

《旅游發展規劃》需要對地區未來規劃時期旅游業發展藍圖進行描繪，規劃指導思想、規劃目標、規劃具體方案的確定必須高瞻遠矚，具有超前性與預見性。而旅游“十三五”規劃的目標著眼于五年，除具有一定的超前性和較好的預見性外，格外強調規劃的落地性、可操作性，只有這樣才能保證五年規劃的順利實施，如期完成規劃目標。李克強在研究部署“十三五”國民經濟和社會發展規劃編制啟動工作會上特別指出，“規劃不是要掛在墻上，而是要落到地上。要加強重大問題調查研究，做到實事求是，盡力而為、量力而行，使規劃經得起時間的檢驗。”旅游“十三五”規劃的編制也應立足區域實際發展，避免好高騖遠，做可以指導政府開發運營旅游產業的切實可行的規劃。

（三）旅游“十三五規劃”要格外注重規劃的銜接性

旅游產業是關聯性非常強的產業，作為旅游“十三五”規劃，其規劃的編制應非常注重與其他產業規劃的銜接性，這樣才能保證旅游規劃能順利實施。在產業內部，應與旅游“十二五”規劃及十二五期間的旅游發展情況、地方旅游發展規劃密切銜接，在旅游產業目前的發展基礎上，結合中長期發展目標，制定出近五年的規劃；在產業外部，應與地方國民經濟十三五規劃、國土規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、交通十三五規劃等相協調，保證旅游項目開發過程中得到政策、土地、交通等各方的要素支持。

二、理順新形勢下旅游十三五規劃編制的新思路

習近平總書記在參加十二屆全國人大三次會議時指出，“我正在集中思考‘十三五’規劃。從時間上說‘十三五’規劃，是實現全面小康的規劃，是實現第一個百年目標的規劃。” “十三五”將是黨的十八大以后第一個完整的5年規劃實施期，對中國未來中長期的發展意義非凡。同時，中國目前正處在經濟、社會、國民生活方式和思維意識大變革時期，這決定了旅游“十三五”規劃必須適應新的發展形勢，以新的視角和新的思路來進行規劃編制。

（一）經濟新常態背景下對旅游業進行準確產業定位

在經濟新常態的背景下，旅游業新價值時代到來，旅游產業地位進一步凸顯，旅游正在成為新常態下影響中國整體發展的重大領域，我院林峰院長提出，應該將旅游發展提升到國家戰略的高度進行規劃與推進，并明確指出旅游需要頂層設計。這一大背景決定了旅游業地位的進一步提升，旅游十三五規劃應該充分認識到這一點，對旅游業在整個產業體系中的地位重新進行準確的定位，以指導旅游產業的發展，并能帶動其他相關產業的發展，促進一個區域的產業轉型升級。

（二）“互聯網+”時代做好互聯網+旅游的文章

2015年3月5日上午十二屆全國人大三次會議上，李克強總理在政府工作報告中首次提出“互聯網+”行動計劃。“互聯網+”實際上是創新2.0下的互聯網與傳統行業融合發展新形態、新業態，是知識社會創新2.0推動下的互聯網形態演進及其催生的經濟社會發展新形態。這讓我們看到了旅游行業未來發展的一條新路，即互聯網與傳統旅游行業融合創新，協同增效，共同創造新的價值。以旅行社行業為例，中青旅正式發布了“遨游網+”戰略計劃，率先提出了新的旅游行業o2o發展思路，其他各大旅游社也紛紛在“互聯網+”框架內做文章。傳統旅行社加入電商大戰、發力移動端，而OTA們也紛紛選擇平臺化戰略，依靠傳統旅行社的服務和產品以期達到共贏的目的。線上與線下的融合日益深入。未來，旅游圈內的“互聯網+”會進一步向多元化、多維度方向進行，最終將構建出一個全新的旅游生態系統。旅游“十三五”規劃應適應這一形式，做好“互聯網+旅游”的文章，在旅游產品開發、旅游服務配套、旅游營銷與推廣、旅游產品銷售等方面制定相應的“互聯網+”戰略措施。

（三）“多規合一”理念下深度銜接相關規劃

2014年3月16日，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》發布（以下簡稱《規劃》）?！兑巹潯分赋觯苿佑袟l件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。由于各種因素的限制，目前“多規合一”仍然在探索階段，并未形成成熟、可借鑒的模式。旅游產業關聯度大、產業鏈長、帶動力強，旅游規劃本身就與土地利用規劃、城市規劃及社會經濟規劃具有密切的聯系，旅游規劃應該成為“多規合一”重要的板塊與環節，即使目前還沒有條件形成以旅游為龍頭的“多規合一”，但在目前“多規合一”的理念導向下，旅游“十三五”規劃應深度銜接相關規劃，與國民經濟規劃、土地利用規劃、城市規劃、道路交通規劃、文物保護規劃、環境保護規劃以及其他產業“十三五”規劃有效協調，使旅游“十三五”規劃能得到各方支持，切實落地實施。

（四）全民關注生態環境下切實促進生態文明建設

近年來，生態環境事件頻發，人們環境意識逐漸加強，政府也比以往任何時候都更關注環境保護，并相應出臺了一系列的生態保護措施和綱領性文件。國家領導人多次提到霧霾等環境問題治理；2015年3月，環保部重啟綠色GDP研究；2015年4月2日，國務院正式出臺備受矚目的《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）。一系列政策和措施從各個方面加強生態環境保護，必將對我國推進整個生態文明建設和美麗中國建設，乃至經濟社會發展方式和生活方式的轉變產生重要而深遠的影響，意義重大。旅游產業作為無污染的生態環保產業，將成為貫徹“水十條”、調整區域產業結構的重要方向。在旅游“十三五”規劃編制中，應更進一步發揮旅游產業的生態優勢，開發生態旅游產品，同時更嚴格保護生態環境，避免一切破壞環境的旅游開發運營，做實旅游環境保護規劃，使其具體化、規則化和可操作化，切實促進生態文明和美麗中國建設。

（五）“一帶一路”戰略下提升旅游整體競爭力

2013年9月和10月，國家主席習近平出訪中亞和南亞時，提出與周邊國家共建新絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的倡議，也就是“一帶一路”的戰略倡議。經過將近兩年的醞釀和發展，“一帶一路”進入了規劃藍圖和實質發展的階段。在未來相當長的時間里，“一帶一路”將作為中國走出去的最重要的全球化戰略，對旅游業也將產生深遠的影響。2015年，國家旅游局以舉辦“絲綢之路旅游”主題年為契機，集中推廣“絲綢之路”沿線悠久的歷史、燦爛的文化和豐富的旅游資源，形成密集強大的宣傳攻勢，強化聚合效應，進一步激發國際旅游業界和入境游市場對“絲綢之路旅游”的向往和熱情，讓世界更好地了解“美麗中國”。“一帶一路”戰略幾乎涉及所有省份，是各地優質旅游產品走向國際市場的有效路徑，被視為中國旅游業發展的新引擎。地方旅游“十三五”規劃的編制應緊跟“一帶一路”戰略，借戰略之東風，加強旅游基礎和服務設施建設；對接國內和國際市場，進一步提升旅游產品結構；積極融入“大絲路”旅游線路，進行區域合作……；從多個層面提升旅游的整體競爭力。

（六）高速發展的新時代把握未來5-10年發展趨勢

我們處在一個高速發展的時代。高鐵路網的快速建設、信息化高速發展帶來交通區位、經濟發展方式、意識形態的深刻變革，社會發展日新月異。盡管旅游“十三五”規劃是五年短期規劃，但身處這樣變化的時代，必須把握好未來中長期發展趨勢，才能對近期目標做出更合理的安排。所以，旅游“十三五”規劃，應著手于近五年進行部署，但更應著眼于未來，把握未來5-10年發展趨勢。

三、旅游“十三五”規劃編制技術路線

旅游“十三五”規劃的編制，主要從背景分析、目標與戰略定位、實現路徑與抓手、五年行動計劃四個方面著手進行。

背景分析包括對中國經濟發展大背景及五年發展趨勢分析、旅游產業本身發展趨勢判斷、規劃區域經濟社會基礎及旅游業的產業地位分析、規劃區域“十二五”期間旅游發展狀況以及出現的問題分析、旅游與相關規劃協調分析。

目標與戰略定位主要是在全面背景分析的基礎上，著眼于5-10年的中長期發展，著手于5年的近期發展，確立旅游產業在區域經濟中的地位、旅游總體定位及發展戰略、五年近期目標體系構建。

實現路徑與抓手是在目標與定位確定的基礎上，對于旅游空間布局和功能分區、重點項目建設、旅游基礎設施及服務設施配套體系建設、泛旅游產業體系建設、旅游引導的城鄉一體化建設等進行規劃。

五年行動計劃，是在實現路徑和抓手明確的前提下，對接政府落地實施的要求，全面部署五年旅游開發建設及運營管理方方面面的事務，制定可操作性強的五年計劃，指導“十三五”期間逐年實施，最終完成“十三五”旅游發展目標。

四、綠維創景編制旅游“十三五”規劃的優勢

旅游“十三五”規劃的編制需要宏觀理念的指導。綠維創景經過10年的實踐積累，構建了具有高度的、完善的、可指導旅游發展的理念體系——九大文旅綜合開發理念及八大旅游開發運營模式。綠維創景始終站在行業發展的前沿，洞悉行業發展趨勢，以游憩方式創新策劃為基礎、以文化挖掘及體驗為突破點、以旅游產品設計為核心、以商業模式落地為關鍵，綜合運用旅游引導的區域綜合開發模式、旅游引導的新型城鎮化模式、泛旅游產業整合與產業集群化模式、泛旅游產業業態規劃模式等理念，為客戶提供運作建設方案、操作計劃與運營服務，指導旅游產業的大發展。

綠維創景還擁有強大的專家團隊的支持，匯聚了旅游管理、城市規劃、建筑景觀、人文社科、經濟金融等多個專業的300余名人才，這里既有具有政府旅游運營及旅游規劃經驗的專家，也有從策劃規劃到設計落地具有高效執行力的專業團隊。

在理念與團隊的雙重支撐下，綠維創景在走過的10年中，成功地為多個區縣市編制了旅游“十一五”規劃、旅游“十二五”規劃、旅游發展規劃、產業專項規劃等。在十三五規劃的開局之年，綠維創景也在深度發力，積極的參與到這一對未來旅游發展具有重要歷史意義的事件中。我們期望與政府通力合作，在未來五年內，實現旅游產業地位與價值的“雙升”。

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本文關鍵字：旅游規劃 規劃設計 新型城鎮化 城市規劃 查看更多