制定旅游法 厘清旅游概念是立法的關鍵

法律上的概念不同于純情理論概念,納入法律規范和調整的內容必須是社會中亟須規范和調整的事項,而且是一部特定的法律有能力完成的任務,絕不能照抄照搬有關國際組織的所謂“權威”定義,畢竟中國有自己的特殊國情。因此,界定清楚“旅游”的概念應當作為修改旅游法草案的首要工作。

制定旅游法,在我國是一項填補法律空白的立法活動,其重要性、現實意義和歷史意義都不言而喻,因而備受關注。要制定一部滿足社會現實需要,系統規范和調整我國全部旅游活動和旅游法律關系,切實保障游客和旅游經營者及其他相關各方的合法權益,促進中國旅游事業持續健康發展的旅游法,對立法者是一個嚴峻挑戰。

那么,我國旅游立法的關鍵問題都有哪些呢?有人說,規劃、管理、安全,一個都不能少。當然這是就宏觀而言的。如果從微觀和具體環節上講,旅游法規范和調整的范圍更為廣泛,包括諸如旅游合同訂立、運輸服務、導游服務、旅游者權益保護等在內的許多內容都不能遺漏,這都毫無疑問。不過,它們都有一個最基本的前提,那就是恰當界定旅游的概念,正確劃定旅游的范圍。因為這是旅游法為旅游各方設定權利義務的基礎,否則旅游法規定的全部制度、措施和保障都會淪為空中樓閣。

關于這個問題,全國人大常委會在審議這部法律草案過程中,委員們已經提出了不同意見。不少委員建議科學界定旅游的內涵,明確劃定旅游的外延,從而讓法律便于遵守和執法(8月29日《檢察日報》)。我們完全贊同這些意見。旅游立法決不能像現在這樣“跑馬圈地”,規范和調整的范圍過于寬泛是旅游法不能承受之重。

據報道,草案第二條對“旅游”概念的描述是,“自然人為休閑、娛樂、游覽、度假、探親訪友、就醫療養、購物、參加會議或從事經濟、文化、體育、宗教活動,離開常住地到其他地方,連續停留時間不超過12個月,并且主要目的不是通過所從事的活動獲取報酬的行為”。按照漢語語法進行理解,這個“旅游”概念無所不包,幾乎涵蓋了現代人的全部工作、生活、學習和休閑活動,等于把一個自然人的全部活動都納入到旅游法的規范和調整范圍。這顯然既不符合社會實際,也不符合法律實際。一方面,一部無所不包的旅游法讓其他法律如何自處；另一方面,一部旅游法不可能也無力承受如此繁重的任務。

道理很簡單,將“開會”、“看病”都歸入旅游,其中涉及的各項活動和各種法律關系,豈是旅游法能夠規范和調整的?更不是旅游主管部門能夠包攬一切,完成監管任務的。不可否認,當前的許多會議都暗含一些旅游活動,甚至成為公職人員腐敗的重要通道。但要防止借會議之名公款旅游,決不是旅游法能夠規范和防止的。從性質和宗旨上看這部法律根本不可能規定這些反腐內容,否則就會不倫不類。至于會議過程中的公款旅游問題,主要靠規范和調整公款支付和監管的預算法等相關法律來完成。當然,對于已經出現的公務活動委托旅行社代理的情形,是否能夠將其完全歸入旅游活動,也不能因為旅行社的參與而一概而論。

需要指出的是,草案第二條的“旅游”概念,在文字表述上問題很多。一是邏輯不清；二是缺乏核心詞；三是未能揭示旅游的本質。把旅游的目的和手段當成旅游本身,致使內涵不清、外延不明,結果把根本與“旅游”風馬牛不相及的開會、看病、購物、經營、演出、比賽及參拜等活動都歸入其中,讓人難以理解。必須認識到,法律上的概念不同于純情理論概念,納入法律規范和調整的內容必須是社會中亟須規范和調整的事項,而且是一部特定的法律有能力完成的任務,絕不能照抄照搬有關國際組織的所謂“權威”定義,畢竟中國有自己的特殊國情。因此,界定清楚“旅游”的概念應當作為修改旅游法草案的首要工作。  

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