賈克敬：國土空間規劃下的村莊規劃

在2021年第五期《綠維大講堂》暨第三期鄉村振興大講堂上，中國國土勘測規劃院土地規劃所所長賈克敬做了題為《國土空間規劃下的村莊規劃》的發言，從問題與形勢、任務與要求、思考與建議三方面分享了村莊規劃編制實施管理的有關思考。

以下是觀點精要：

一、問題與形勢

實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化，是決勝全面建成小康社會的重中之重，也是實現中華民族偉大復興和全面建設社會主義現代化國家的一項基礎性工程。

從鄉村發展基本情況、規劃現狀、現實困境等方面看，我國鄉村發展不充分、城鄉發展不平衡，存在資源利用粗放、空間結構失衡、公服設施缺乏、鄉村風貌退化、生態環境風險、多頭規劃并存等問題。

二、任務與要求

在村莊規劃時，要以問題為導向：

• 要把握鄉村振興戰略總要求和鄉村發展規律，針對不同類型地區采取不同辦法，規劃先行、精準施策、分類推進，要樹立城鄉融合、一體設計、多規合一理念，增強規劃的前瞻性、約束性、指導性、操作性。——習近平總書記在中央政治局審議《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》的講話
• 按照先規劃后建設的原則，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，編制多規合一的實用性村莊規劃任務與要求。——習近平總書記在河南代表團的講話

應對鄉村衰敗，推進鄉村振興，也是世界研究的熱點。50多年來，全球城鎮化率33%—54%；人口過度外流、環境破壞、農業基礎薄弱等。世界范圍城鄉關系普遍經歷了“鄉育城市、城鄉分離、城鄉建立、城鄉融合”的發展過程。可借鑒歐盟的農村發展政策、德國的巴伐利亞實驗等他國經驗。

三、思考與建議

我國各階段的村莊規劃實踐與時代背景緊密相關。村莊規劃是逐步從村莊建設中脫離出來的，最早的村莊建設可追溯至20世紀初的鄉村改造運動，當時村莊規劃的行為體現在村莊建設中，如為踐行通過教育搞好村莊建設的理念，村莊改造以學校為中心，將商店、醫院等統籌布局于學校周邊。我國系統的村莊規劃始于20世紀50年代，改革開放后，村莊規劃被提上議程，并逐步規范化。

（一）哪些村莊編制規劃？

有開發保護和整治修復需求的村莊（外力驅動或內生需求)：

• 農村土地制度改革
• 歷史文化名村
• 傳統村落
• 少數民族特色村寨
• 特色景觀旅游名村
• 鄉（鎮）國土空間規劃難以滿足鄉村規劃建設需求的村莊

（二）村莊規劃編制哪些內容？

1、編制內容和任務——“1+9”：

• “1”：縣域統籌安排
• “9”大主要任務：統籌村莊發展目標；統籌生態保護修復；統籌耕地和永久基本農田保護；統籌歷史文化傳承與保護；統籌基礎設施和基本公共服務設施布局；統籌產業發展空間；統籌農村住房布局；統籌村莊安全和防災減災；明確規劃近期實施項目。

2、縣域國土空間規劃中的考慮

• 合理劃分縣域村莊類型，明確縣域中不同類型村莊的布局，進行分類指導；
• 確定控制線的空間范圍，統籌協調三條控制線與各類線性基礎設施的布局，留出線性基礎設施廊道；
• 明確村莊各項基礎設施和公共服務設施的配置標準，即各村配置設施的規模和數量，對于重大基礎設施或公共服務設施，確定具體位置和規模（如位于村莊內，但跨越兩個鄉鎮行政邊界的設施）；
• 對縣域村莊進行風貌管控，對建筑色彩和風格等進行指引，若縣域內部存在少數民族聚居區，或自然環境差異較大的，也可通過分區進行風貌管控。

3、鄉鎮域國土空間規劃中的考慮

• 明確村域行政邊界、村莊集中建設邊界，確定建設用地規模的約束性指標；
• 明確土地綜合整治的目標、內容和范圍，整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用；
• 確定重大基礎設施或公共服務設施的具體位置和規模（如位于村莊內，但服務于整個鄉鎮域，或服務幾個行政村的設施）；
• 落實縣級規劃劃定的控制線，不得擅自調整控制線的邊界和面積；
• 明確鄉鎮域內鎮村體系布局，對縣域村莊布局進行細化，根據鄉鎮現狀和實際發展訴求進行村莊的精準分類。

4、村莊規劃的重點內容

• 嚴格落實生態保護紅線、永久基本農田控制線，明確森林、河湖、草原等生態空間，守好耕地紅線，為產業用地預留空間；
• 合理確定各項建設用地的布局：劃定宅基地建設范圍，嚴格落實“一戶一宅”；優化城鄉產業用地布局，合理保障農村新產業新業態發展用地，明確產業用地用途、強度等要求；提出基礎設施、公共服務設施的選址、用地范圍及管網走線等；將土地整治任務落實到具體地塊；
• 調查和識別有價值的歷史文化資源，劃定鄉村歷史文化保護線，提出保護措施；
• 加強建筑風貌的規劃和引導，提出建筑高度及層數要求；
• 分析地質、洪澇等災害隱患，劃定災害影響范圍和安全防護范圍，提出綜合防災減災的目標以及預防和應對各類災害危害的措施；
• 研究提出近期急需推進的項目，土地整治、補充耕地、產業發展、基礎設施和公共服務設施建設、人居環境整治、歷史文化保護等項目，明確資金規模及籌措方式、建設主體和方式等。

5、分類推進

做好與“鄉村振興規劃”的“4+1”村莊分類銜接（基于不同視角）

• 集聚提升類：現有規模較大的中心村和其他仍將存續的一般村莊，占鄉村類型的大多數；
• 城郊融合類：城市近郊區以及縣城城關鎮所在地的村莊，具備成為城市后花園的優勢，也具有向城市轉型的條件；
• 特色保護類：歷史文化名村、傳統村落、少數民族特色村寨、特色景觀旅游名村等自然歷史文化特色資源豐富的村莊，是彰顯和傳承中華優秀傳統文化的重要載體；
• 搬遷撤并類：位于生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的村莊，因重大項目建設需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴重的村莊。

（三）村莊規劃怎么編？

包括技術思路、基礎研究、分析評價、布局優化、空間管制、要素配置等。代表案例有浙江嘉善的分尺度、多專項類型規劃；北京門頭溝炭廠村基于權屬關系的村莊規劃建設；北京密云后八家莊村的生態控制區的減量村莊規劃；天津薊州隆福寺村以人居環境整治為核心的特色保護類村；濱洲淄角鎮的鎮域統籌的村莊規劃等等。

（四）村莊規劃重點把握哪些方面？

1、基本前提

縣域層面要考慮村莊布點規劃、村莊體系規劃、村鎮體系規劃、農村居民布局規劃。主要類型有村莊經濟社會發展規劃、村莊產業發展規劃、村莊總體規劃、村莊綜合規劃、村莊建設規劃、村土地利用規劃、土地整理復墾項目、土地整治項目。

2、政策貫通

產業融合方面關注推進農業供給側結構性改革，培育農業農村發展新動能，合理安排各類產業用地……空間治理方面關注完善用途管制制度，空間準入+強度管控……重點突破方面關注解決貧困問題，配置住房與設施，加強重點生態區域保護……制度創新方面關注農村土地制度改革、涉農資金統籌整合，規劃師下鄉……以及小掛鉤、點狀供地、彈性政策；項目庫等。

3、技術支撐

關注《鎮規劃標準》（GB50188-2007）；《風景名勝區規劃規范》(GB50298-1999)；《鄉（鎮）土地利用總體規劃編制規程》（TD/T1025-2010）；《村土地利用規劃編制技術導則》等等。

4、底線思維

生態用地面積保持穩定，保持鄉鎮內生態系統完整性、連續性；不涉及基本農田保護區、不涉及禁止建設區、不涉及違法用地；農村居民用地規模不增加，在所在鄉鎮內平衡；耕地總量不減少，質量不降低。

5、資金可行

6、公眾參與與社會協調

7、成果簡明

鼓勵采用“前圖后則”(即規劃圖表+管制規則)的成果表達形式。規劃成果要吸引人、看得懂、記得住，能落地、好監督。

8、實施管理

深化配套政策支撐體系。允許在不改變縣級國土空間規劃主要控制指標情況下，優化調整村莊各類用地布局。探索規劃“留白”機制。深化存量土地政策研究。積極拓寬鄉村振興投資渠道。

本文關鍵字：國土空間規劃 查看更多