土地是特色小城鎮在開發建設過程中不可或缺的要素，只留足城鎮發展空間是不夠的，要以產業為重 點，明確其重 點產業和輔助產業的土地需求。以首批127個全國特色小鎮為例，平均建成區規模為6.68平方公里，面積是80%的鎮的兩倍，是縣城建成區平均面積的一半強，雖然用地數據亮眼，但是入選的特色小鎮仍反映建設用地指標是制約城鎮建設項目發展的 主要問題。

特色小鎮發展的土地要素保障是亟待破解的難題。有些小鎮違規占用永 久基本農田、破壞生態保護紅線，比如萬年縣貴澳農旅數據小鎮違規占用農用地被除名，也有一些有“房地產傾向”的小鎮以“產業”名義圈地也已被淘汰，比如?？谑刑绦℃倢嶋H是房地產小區項目。種種違規做法，致使中 央及地方收緊政策，嚴控特色小鎮用地指標，大量項目的取地一度陷入停滯。

多年來，國家和地方對特色小鎮的用地政策也給與了積極的探索和有益的嘗試，比如浙江省提出“坡地村鎮”建設，并提出實行“點狀布局”的創新模式；湖北省、陜西省實行城鄉建設用地增減掛鉤指標；重慶市、福建省專項下達特色小鎮示范點建設用地計劃指標......這些都為特色小鎮的取地用地提供了機會。

針對特色小鎮建設用地配置存在的問題，綠維文旅提出了特色小城鎮土地利用的建議，通過土地資源集約節約利用、盤活低效閑置建設用地等六大對策，為各地特色小鎮發展中遇到的土堆難題提供借鑒思路。

為了研究方便，本文根據產業發展邏輯的不同，將特色小城鎮較為籠統的劃分為產業型和文化旅游型兩大類。并結合前兩批國級特色小鎮的土地開發利用情況，總結特色小城鎮現狀開發建設過程中土地配置存在的問題及解決對策。

建設用地配置存在的問題

（一）人口與用地指標不匹配，導致土地集約節約程度不高

不同類型的特色小城鎮，人口預測指標和方法不同，因子選取各異，所以對用地指標的配置就會有差異。但特色小城鎮面臨兩個明顯的特點，東部沿海地區小城鎮建成區規模普遍較大，而內陸地區小城鎮建成區規模普遍較小。根據中小城市發展戰略研究院對首批127 個國級特色小鎮大數據（5 個數據缺失）分析，人均建設用地面積243.75 平方米，指標偏高、小鎮建設用地粗放、土地集約節約程度不高。即使如此，入選的特色小城鎮普遍反應建設用地指標是制約小城鎮建設項目發展的主要問題。

文化旅游型特色小城鎮面臨的土地問題是總量供給缺失。一般城市土地利用總體規劃和城市用地指標中沒有旅游性質用地指標配置，按照2012 年1 月1 日起實施的《城市用地分類與規劃建設用地標準》，城市建設用地標準要求“用地統計范圍與人口統計范圍須一致”，也就是“以當地人口確定用地指標”。其中人口規模是按照區域常住人口進行統計，沒有短期“流動人口”用地配給，造成旅游用地指標從根源上缺失，難以滿足旅游業轉型升級的要求。

在《城市用地分類與規劃建設用地標準》中“旅游用地”沒有分類，也就沒有相應指標的配置，現有旅游用地基本沿襲“工業”項目發展模式，忽略了旅游外向性用地、適度集約用地、普適性用地等特質。產業型特色小城鎮的產業人口數量是基于傳統人口規模預測方法來計算的，包括帶眷系數法、生產函數法、勞動力需求預測分析法、勞動平衡法等。但是新形勢下，傳統的產業人口預測會產生很大偏差，造成土地資源配置、基礎設施配置、戰略決策都會有失誤。

（二）新增用地需求大，保障難度較高

特色小城鎮建設需要建設用地，但各省份每年大量的用地指標需要投向民生基礎設施、重大產業園區等項目，結余指標數量有限，保障特色小城鎮建設需求的難度較大，而這些問題都是國家層面的政策控制，各城鎮基本上無能為力。

國家及各地方對新增建設用地審批權限越來越嚴格，若出現違反規劃、超計劃用地，基本農田保護責任、耕地占補平衡任務不落實，土地節約集約利用水平低下等情況，將相應扣減土地利用年度計劃中的新增建設用地指標；情節嚴重的，在整改到位前，將暫停該地區新增建設用地審批。

（三）土地配置結構不合理，規劃管控力度不足

文化旅游型特色小城鎮，普遍存在建筑密度和容積率較低，公共設施用地配置不完善，綠化用地占比較小等結構不合理、利用效能低下的問題。

產業型特色小城鎮，存在著“多圈少建、圈而慢建”等現象，其粗放、低效利用土地形式較為嚴峻。一些特色小城鎮不遵照上位規劃指導性，盲目要求政府新增建設指標，使得總體規劃失去管制作用。

（四）存量用地規模大，但未高效盤活利用

如上所述，新增建設用地指標報批難度大，報批成本越來越高，報批周期較長，涉及征地、拆遷、補償、安置等一系列問題。而城鎮中存在很多閑置土地、廢舊用地和工業廠房可以直接盤活利用，但一些特色小城鎮沒有合理利用存量資源，導致很多低效土地荒廢。

（五）土地供后監管存“盲區”

一些產業型特色小城鎮土地出讓后，企業僅投資興建了部分區域，其余部分則閑置或搭蓋簡易建筑物，這樣企業就可以利用土地向銀行抵押融資，甚至通過大規模“囤地”，以待城市擴展，工業土地用途變更，實現土地“增值收益”。土地供應后，用的合理不合理，是否達到集約節約要求，國土部門“鞭長莫及”。

（六）土地利用政策針對性弱

國家層面針對特色小城鎮建設制定了4 條支持政策：一是規范推進城鄉建設用地增減掛鉤；二是建立城鎮低效用地再開發激勵機制，允許存量土地使用權人在不違反法律法規、符合相關規劃的前提下，按照有關規定經批準后對土地進行再開發；三是因地制宜推進低丘緩坡地開發；四是完善集體建設用地經營權和宅基地使用流轉機制。盡管政策發揮了積極有效的作用，但也存在政策普適性較強而針對性不足的問題。

特色小城鎮土地利用對策建議

（一）土地資源集約節約利用

集中土地有限資源，發揮規模效應，可通過四方面實現土地集約節約利用：

一，科學合理的人口預測是正確配置產業設施和旅游服務設施的前提，可避免用地規模浪費，另外應積極打造設施資源共建共享。

二，加強用地計劃管理和指標控制，可依情況適當提高建筑密度和容積率。

三，發揮地價的調控作用。促進土地集約利用水平的提高，以地價為杠桿，實現對土地經營監管調控。

四，加強對農用耕地的控制力度。建立農用耕地保護區，加大力度建設農田基礎設施，治理中、低產量耕地，間接提高土地利用率，從而達到農業生產用地的節約集約利用。

（二）優化配置土地利用空間

土地配置的目的是把一定土地利用方式與土地適宜性、社會經濟性進行適當比配，優化是在土地利用現狀基礎上進行目標優化、結構優化和效益優化。

一，針對產業型特色小城鎮，加強產業與用地的空間協同，打造順暢的上下游產業鏈，并在空間上實現科學布局，引導產業集聚、用地集約；產業選擇上注重消耗能源較少的項目，糾正工業用地規模過大、產業定位不清晰問題。特別是中西部地區從實際出發，科學推進特色小城鎮建設布局，走少而特、少而精、少而專的發展之路，避免過度追求數量目標和投資規模。

二，合理調整建設用地比例結構?？刂粕a用地、保障生活用地、增加生態用地。

（三）盤活低效閑置建設用地

針對新增建設指標保障性難的問題，全力推動低效用地再開發工作，放寬低效用地盤活政策的管控，提高存量土地利用率，將雞肋土地變黃金地。

目前福建省特色小鎮用地政策規定，對工礦廠房、倉儲用房進行改建及利用地下空間，提高容積率的，可不再補繳土地價款差額；河南省鼓勵社會資本參與鎮區廢舊廠房改造和荒地、廢棄地開發利用以及低效用地再開發；杭州累計15萬畝土地新生，變低效用地為雙創樣板。

（四）嚴控土地房地產化傾向

嚴控地產化可采取三方面措施。一是合理控制住宅用地比例，根據常住人口規模和產業就業人口規劃的合理預測，確定住宅用地總量，在拿地平衡上，產業用地與住宅用地比例一般可按5 ∶ 5 或者6 ∶ 4 配比來平衡，即從土地供給環節控制房地產過度開發；二是對產業內容、盈利模式和后期運營方案進行重點把關，防止“以產業之名，行地產之實”。

除此之外，每個特色小城鎮必須詳細公開規劃信息、招商信息、產業信息、運營信息，以便社會監督；三是有完善的退出機制，定期明察暗訪，防止已經獲得特色小鎮稱號的后期轉向地產開發。

（五）制定靈活的用地政策

在國家對特色小城鎮土地支持政策之外，各地應結合實際現狀積極探索土地用地政策，進行靈活創新，加大盤活低效存量建設用地。探索城鄉用地增減掛鉤和集體土地流轉和租賃，鼓勵集體建設用地以使用權轉讓、租賃等方式，有序進行農家樂、牧家樂、家庭旅館、農莊旅游等開發項目試點。在拿地平衡上，可探索住宅、產業用地捆綁出讓。

佛山南海作為我國集體用地改革的試驗區，在很多實施途徑上都可為特色小鎮拿地提供借鑒。根據南海“53 號文”探索實施的“混合功能出讓”的新供地方式，連片的工業區、村集體工業園區可在規劃的引領下，允許部分土地在符合環保要求、安全生產要求下，探索商住混合工業的用地功能，即通過住宅用地與產業用地捆綁拿地的方式，來獲取住宅用地。允許通過借用、租用現狀空閑土地的形式，拆除部分破舊住宅，打造多處綠地廣場。允許部分小鎮將開敞空間、綠地廣場、非硬化地面的閑置空間等類型用地納入非建設用地管理，通過建設用地指標騰挪，平衡特色小城鎮土地指標。

從2015年起，浙江省在全國率先探索“坡地村鎮”建設用地試點，在“零占耕地、少占農用地，充分利用山坡地”前提下，實行“依山就勢、點狀布局、垂直開發”，建成了一批“房在林中、園在山中”的生態型村鎮和旅游度假村，節省建設用地指標2萬畝。“坡地村鎮”也讓地理位置本不占優的村鎮，通過巧借山水，手握跨越發展的“金鑰匙”，變道走上了農旅融合的高速路。比如浙江吳興西部的妙西境內全部是丘陵山地，交通不便、開發成本過高，2015年至2018年初，妙西一口氣申報了9個“坡地村鎮”項目。

（六）加強政府土地監督管控

特色小城鎮土地開發應堅持規劃先行、多規融合，生產、生活、生態“三生融合”。開發建設過程中以鎮、村土地利用規劃為依據，發揮其引導和管控作用，針對特色小城鎮發展建設的5條基本輪廓線，即生態保護紅線、基本農田保護紅線、小鎮開發邊界線、建設用地規模控制線和小鎮建設用地擴展邊界線進行科學的規劃管控。

政府在規劃管控上要適度合理，不能制定所謂行政命令，不能人為確定指標，而是要通過改革來創造權利分配的機會，運用價格機制調控土地。政府督查機構應加強動態巡查，建立集約節約用地責任機制，批前、批中、批后要全面跟蹤監督檢查，實施全程監管。

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