社會主義新農村專題

2011-11-04 綠維創景 標簽：

3.4 農村耕地與建設用地征用與交易

3.4.1 《憲法》精神

按照新修訂的《憲法》，我國的征地制度包括征用和征收。國家為公共利益的需要，可以征用或征收農民集體土地，并給予合理補償。征用是在緊急情況下，國家強制性使用農民集體土地，并給予適當補償。征用不改變土地所有權，使用結束后應及時恢復土地使用條件并退還原土地所有者。無論是征收還是征用農民集體土地，都應當嚴格用于不以盈利為目的、為社會公眾服務、效益為社會共享的公共設施和公益事業，以及關系國家安全和國民經濟命脈的重大經濟發展項目。

3.4.1 我國目前村鎮建設用地狀況

國土資源部土地整理中心專家徐雪林日前在此間指出，目前我國村鎮建設用地總量是城市建設用地總量的4.6倍，且用地布局散亂、分散無序，粗放利用現象嚴重。

徐雪林說，目前，我國農村居民點用地高達１６．４萬平方公里，接近于河南省的總面積，人均用地１８５平方米，遠遠超過國家標準。因此，根據土地利用總體規劃、集鎮村莊發展規劃，對農村利用不充分的建設用地進行綜合整治，提高土地利用率，對進一步緩解城鄉建設用地供需矛盾意義重大。

3.4.2 農村征地制度改革趨勢與建議

認真執行征地聽證程序，確保農民的意愿得以充分地表達。按照國土資源聽證規定的有關規定，完善各省市的征地聽證程序，切實履行征地程序中的告知義務，積極引導土地權利人和農村集體組織積極參與征地聽證，從而將被征地人的意愿表達納入合法有序的軌道，杜絕采取“征地先行、爭議后決”的做法，沒有執行征地聽證程序的堅決停止征地。

擴大征地信息發布渠道，加大征地前有關政策法規的宣傳力度。完善政府征地政策的發布平臺和傳播渠道，保證讓被征地農民及時、全面、正確地了解有關征地的政策法規，增強政策法規的透明度，確保政府依法征地。

強化村務公開，落實村民自治，確保征地過程的民主參與。村級自治組織和村級集體經濟組織應當依據村民委員會組織法、農村土地承包法的要求，將征地事務納入村務公開的重要內容，建立公示制度，依法民主管理征地補償款等征地事務，真正讓被征地農民行使民主參與、民主決策和民主監督的權利，切實保障被征地農民的合法利益。

制訂《集體所有土地拆遷房屋補償評估辦法》，實現公平的補償。根據上海等地的經驗，應盡快制定《集體所有土地拆遷房屋補償評估辦法》，建立農村集體土地征用拆遷房屋的中介評估機制，城鄉一體的價格評估和利益保護機制，保證農村房屋拆遷補償有一個公平合理的標準，從而有效防范征地糾紛。

完善征地糾紛的調處機制，及時解決征地糾紛。政府是征地的決策者和行為人，自然不能“既當運動員，又當裁判員”。所以必須在現有的制度框架下，充分發揮人大監督和司法監督的作用，探索建立征地補償安置爭議的協調和裁決機制，穩步推進土地征收征用制度改革。

3.4.3 完善對被征地農民的合理補償機制

第一，完善征地制度，保證失地農民享有充分的知情權，實現征地過程公開、公平、公正。

第二，解決征地后失地農民基本生活問題。土地是農民的命根子，是農民生活的最基本的保障，是農村穩定的基礎。對純農戶來說，失去土地便意味著生活保障的喪失。

第三，提高補償安置標準，確保足額兌現，明確土地補償費的分配管理。國家應統一制定同一區域內的征地綜合補償安置標準，妥善解決征地工作過程中出現各種補償不均的問題。還應建立監督機制，實行政務公開和財務公開，加強對征地費使用情況的監督，及時將補償資金標準額度和每戶農民資金到位等情況公示，嚴禁挪作它用。應確保征地后農民的生活水平不降低。

第四，引導就業，進行就業培訓，扶持創業，給失地農民以城市居民待遇。就業是失地農民最好的社會保障，建議政府從土地出讓金中劃出一定比例的資金用于對其進行就業培訓，為其再就業創造條件和提供機會，多渠道、多方式解決就業問題，并對其就業給予適當的政策傾斜。

3.4.4 建立集體土地征購制度

非公益性項目用地不能啟動國家征地權，對于那些符合土地利用總體規劃和農村建設規劃的經營性項目用地，就有必要建立征購制度。所謂征購，就是土地征購主體受權，在符合土地利用規劃的范圍內，按照公開、公平、公正、等價有償的原則，以市場價格給農民補償，將農民集體所有的土地變更為國有土地。

征購的范圍，主要是農村規劃范圍內的非公益性項目用地。條件成熟的地區，可以結合撤鄉設鎮、撤銷鄉村建制和“農轉非”工作，將該地區的土地全部征購。如果該地區的全部土地由于征收、征購變為國有，或可稱之為土地的“國有化”。這種“國有化”應完全是農民自愿的，不能帶有任何強制性。撤銷鄉村建制的地方，原來的集體經濟組織可以成立集體資產的管理機構，例如改組為農工商集團，負責集體資產的經營，包括土地收益的管理和分配。原有的村委會等村民自治組織則可以改組為街道辦事處。

征購的主體應為城市政府，具體可由當地土地儲備機構及其分支機構實施。政府土地儲備機構征購農村集體土地需要巨量的資金，資金來源可以通過投融資體制創新來解決。除了自有資金和銀行貸款外，可以考慮發行土地債券和信托基金。應允許農民購買債券和信托基金來參與土地一級開發和城鎮基礎設施建設。

3.4.5 建立農村集體土地一級市場

公益性項目用地國家可以采用征收手段，非公益性用地可以采用征購方式，那么還有一些非公益性的項目用地，如商業、旅游、娛樂、金融等經營性用地，農民集體不愿被征購怎么辦呢？因此就有必要建立一個農村集體土地一級市場。實際上，小城鎮一直存在著農村集體土地私下出讓、出租的現象，這種非法的、地下的市場可稱之為黑色、灰色或隱形的農村土地市場。

現行的土地市場模式是土地征收+國有土地一級市場。農村集體土地沒有一級市場，農民集體不能將自己土地的使用權出讓給用地單位。項目用地只能先由國家征收為國有，再將國有土地使用權出讓或租賃給用地單位。這種征收+國有土地一級市場的壟斷體制，給一些不法分子尋租創造了可乘之機。

因此，必須打破政府壟斷土地一級市場的體制，建立與國有土地一級市場相對應的集體土地一級市場，形成 “城鄉統一的土地一級市場”。在市場中的土地權利主體不僅可以是國家，也可以是農民集體。所謂“城鄉統一”，就是要消除城鄉壁壘，城鎮和農村的經營性用地，一律進入土地市場公開交易。“統一的市場”，主要是指交易政策法規一致、交易程序一致、交易信息互通，而不是說只有一個有形市場。相反，小城鎮建設中涉及的農村集體土地由于地域廣闊、區域分散、位置不動、區域經濟的差異，交易地塊小等特性，適宜建立區域分市場。目前各大城市都設有“土地交易市場”，主要從事國有土地使用權交易?？梢钥紤]在適當的時機，在城市的遠郊區縣設立土地交易分市場，作為農村集體土地交易的主要平臺。

農民集體和農戶除了可以在土地利用總體規劃確定的非農建設用地范圍內，按照城鎮建設規劃規定的用途，通過土地交易市場出讓土地使用權之外，還可以以土地使用權入股、租賃等方式參與經營性建設項目的合作開發，也可以由農民自行開發經營。

3.4.6 產權確認的問題

無論是征地制度改革，還是產權交易制度改革、建立集體土地市場，其前提條件首先是要完善農村集體土地產權制度，明確集體土地產權代表。為此，需核發農村集體土地所有權證、土地使用權證，明確集體土地所有者代表、土地使用者，保護土地所有者、使用者的權益；二是量化土地資產，將土地資產量化到每一個農村集體經濟組織成員，真正體現農民個人的土地產權份額；三是明確農民住房的私有產權，頒發房屋產權證，顯化農民對自己宅基地及住宅的財產處置權利和收益分配權利。