如何破解文旅康養用地難題

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土地問題是鄉村問題的核心之一，土地也是鄉村最“值錢”的資源，是鄉村旅游發展最基礎和最為重要的生產要素之一。有了可以用的土地，才能吸引資本、人才、科技等優質要素下鄉，盤活農村土地對于發展鄉村旅游、增加農民財產型收入具有重要意義。

如何進一步盤活鄉村土地？“點狀供地”作為一種創新探索，可精準挖掘旅游用地潛力，成就大批鄉村旅游優秀項目，但是在試點及推廣過程中，須規避兩大問題，貫徹三大策略。

“點狀用地”破解旅游用地難題

近年來，在市場需求和政策供給的雙輪驅動下，鄉村旅游以超預期的速度和規模發展，產業發展與土地利用的矛盾也越來越緊張。

在鄉村振興戰略推進過程中，鄉村旅游發展中的土地問題也愈發明顯。傳統的建設用地方式，是成片占用和征收，而鄉村振興項目用地的特點是點多面散，造成了鄉村振興項目落地難、用地成本高等問題。傳統用地標準，無法解決鄉村供地、農地轉用、占補平衡指標等問題，也不適合旅游業特征，往往造成用地指標浪費，土地成本增加，使投資方望而卻步，也使鄉村文旅項目難以落地，難以“去地產化”。

因此，急需探索創新模式，以緩解鄉村旅游發展的用地矛盾。其中，“點狀供地”模式就是一種創新嘗試，適應鄉村振興項目的需求，有利于節約集約使用土地，精準挖掘旅游用地潛力。

有觀點分析，“點狀用地”更適合鄉村旅游：

第一，在鄉村休閑項目中，傳統整片式供地方式，由于項目占地較大，用地多，容積率低，政府供地緊張，以及農轉用、占補平衡指標等問題，使得項目難以落地。

第二，鄉村旅游項目設施設計多為小型且分散，按傳統的成片用地的供給方式，會造成很大的土地浪費，對于開發商和政府雙方而言都不劃算。

第三，傳統供地方式對資金要求過高，鄉村旅游項目資金回報期又較長，點狀供地更符合現實情況，有利于鄉村休閑項目的發展。

第四，點狀供地更有利于盤活土地資產。幾乎每個項目都會留下“土地邊角料”，點狀供地可將這些土地推向市場，盤活土地再利用，釋放土地管理壓力，及時回籠土地成本，適當補充財政性收入。

第五，按照之前的經驗來看，資本下鄉的投資商，更多的是和村集體或者村民打交道、做生意，因此不可避免的出現抵押融資困難、農戶毀約等問題，和村民的糾紛也常常使項目半途流產，而點狀供地則通過先進行轉為國有建設用地，后通過公開出讓方式獲取，因而所建項目具有產權，避免了和村民產生糾紛的問題，確保了項目投資的可靠性。

“點狀用地”成就大批鄉村旅游優秀項目

在國家及各地不斷地探索改革過程中，有些地方在旅游用地的“點狀供地”方面摸索出了適合自己的新路。

近日，四川推出“點狀用地”新政策，對于服務于鄉村振興的項目用地，靈活點狀供應。根據四川省自然資源廳副廳長田文的介紹，“點狀用地”是指在城鎮開發邊界以外，不適合成片開發建設的地區，根據地域資源環境承載能力、區位條件和發展潛力，結合項目區塊地形地貌特征，以及建（構）筑物占地面積等點狀布局，按照建多少、轉多少、征（占用）多少的原則點狀報批，根據規劃用地性質和土地用途靈活點狀供應，開發建設服務于鄉村振興的項目用地。

項目具體包括：農村基礎設施和公共服務設施項目，休閑農業、鄉村旅游和健康養老項目，農產品生產加工（流通）和手工作坊項目，以及符合相關規定的農村新產業新業態建設項目。

“點狀用地”項目按準入負面清單管理。例如，對于土地利用總體規劃、城鄉規劃和村規劃確定的禁止建設區，生態保護紅線劃定范圍以及各級各類自然保護地，以及商品住宅、別墅類房地產、私家莊園、私人別墅等情形，均不得納入“點狀用地”范圍。

不只四川，其實海南、浙江、廣東、吉林、安徽、重慶等地都已在相關政策中提出鼓勵“點狀供地”模式。比如2018年初，海南省人民政府《關于進一步加強土地宏觀調控提升土地利用效益的意見》中提出，積極探索在百鎮千村、共享農莊以及其他旅游項目設施建設中，主體項目周邊用地保持原貌的情況下，采取分散化塊、點狀分布的方式“點狀供地”，進一步提升土地利用的精細化、精準化、集約化程度。2018年10月吉林省發布“吉林旅游冰雪令”提到，凡投資鄉村旅游項目，符合各類規劃的，可實現“點狀供地”，等等。

“點狀用地”方式也確實為多地的鄉村旅游項目提供了新的生機，成功造就了浙江莫干山裸心谷、重慶武隆歸原小鎮等一批優秀的鄉村旅游休閑項目。

浙江德清莫干山裸心谷

在“坡地村鎮”和點狀用地的政策支持下，“裸心”系列才得以實現。“裸心谷”節約集約使用土地，30棟樹頂別墅，加上40棟夯土小屋，共計121個臥室，只用了30畝林地，未占用一分耕地。“裸心谷”解決了當地260多名村民的就業問題，帶動周邊相關產業發展。對投資商而言，按商業旅游用地進行點狀供地，每畝土地出讓價格幾十萬元，大大減輕了投資壓力。

圖片來源裸心谷官網

重慶武隆歸原小鎮

武隆仙女山鎮歸原小鎮是通過點狀用地修建的一個鄉村休閑項目。項目總占地面積1163畝，實際建筑面積6.2萬方，容積率0.88，建筑密度40%。項目主要包括36棟民宿建筑，其中25棟為新建民宿，11棟由原空置農房改造而來。據了解，目前已有3棟空置農房改造完成并投入使用，用于山里工作室、接待中心和茶室，其余8棟將陸續被改造成民宿、青年旅社、農事體驗工作坊等。歸原小鎮是通過點狀用地發展的一個成功案例，具有以點帶面、助推鄉村振興戰略實施的成效。

“點狀用地”實施策略

在“點狀用地”試點及推廣過程中，須規避兩大問題：

一是資本下鄉項目打政策“擦邊球”。“點狀用地”的一大優勢在于不僅縮減了用地指標，同時也減少了項目前期的投資，減輕了投資方的資金壓力，因而可能會出現部分資本下鄉項目打“點狀用地”政策的“擦邊球”，戴著設施農用地、臨時用地的帽子非法取得建設用地。

二是生態保留用地租賃時間及價格問題。以歸原小鎮為例，一方面，歸原小鎮項目所租賃的耕地、林地租賃期限為12年，但建設用地上所建房屋產權為40年，生態保留用地租賃期限與建設用地出讓年限不一致，意味著歸原小鎮項目的整體功能不能得到長期保障，難以杜絕因產權不一而帶來的問題。另一方面，雖然項目方已對村民賠償和租金問題進行了考慮，且按照合同約定向農戶支付租金，但村民契約精神欠缺，隨著項目的推進，當地村民提出了超出新賠償和租金訴求，導致項目不能如期推進。

“點狀用地”破解了旅游項目用地保障的瓶頸，促進了鄉村的發展，但也應避免項目開發造成的生態環境和地質安全風險。通過點狀用地開發的鄉村旅游項目，建設過程中應堅定不移踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，杜絕以犧牲資源環境為代價來發展經濟的現象。同時，積極儲備鄉村旅游項目，盤活存量資源。

具體須貫徹如下三大策略：

旅游用地是關乎旅游業優質可持續發展的核心問題。旅游業作為我國新時代下經濟轉型升級的戰略性支柱產業，需要獲得專項扶持，“點狀供地”政策的試點到推廣是關于旅游產業發展的重要舉措，有利于發展鄉村旅游、盤活農村閑置房屋、促進農民增收、助推鄉村振興。

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封圖及配圖來源圖蟲

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