典型+經(jīng)驗+建議：2019年特色小鎮(zhèn)建設(shè)指南

綠維導(dǎo)讀

在新時代實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，特色小鎮(zhèn)擔(dān)負(fù)著特殊角色，既有望成為踐行經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新平臺，又有條件成為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新載體。近年來，為推動特色小鎮(zhèn)有序發(fā)展，發(fā)改委堅持規(guī)范糾偏、典型引路的原則，特色小鎮(zhèn)建設(shè)路徑日漸清晰。基于金融經(jīng)驗和浙江樣板，未來，特色小鎮(zhèn)需要構(gòu)建市場化發(fā)展機(jī)制，尊重市場規(guī)律，給予一定的制度土壤，發(fā)揮企業(yè)推動“產(chǎn)城人文”融合的專業(yè)能力。

特色小鎮(zhèn)要優(yōu)勝劣汰

近年來，特色小鎮(zhèn)發(fā)展取得了一些進(jìn)展、積累了一些經(jīng)驗，但也有一些地區(qū)存在濫用概念、名不副實、盲目發(fā)展、質(zhì)量不高、房地產(chǎn)化等不良傾向，引發(fā)了大量負(fù)面的社會輿論。因此，“規(guī)范糾偏、典型引路”成為推動特色小鎮(zhèn)有序發(fā)展的發(fā)力正反兩面：既要淘汰不實小鎮(zhèn)和問題小鎮(zhèn)，又要對模式先進(jìn)、成效顯著的特色小鎮(zhèn)經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)示范，發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用。

規(guī)范糾偏

各省共淘汰整改385個“問題小鎮(zhèn)”

2016年以來，針對特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的問題，管理層多次發(fā)聲糾偏、規(guī)范調(diào)控。隨著發(fā)改委《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》的發(fā)布，特色小鎮(zhèn)政策日漸明朗，更注重糾偏“做減法”，從申報創(chuàng)建到實施運營都越加嚴(yán)格。同時，支持特色小鎮(zhèn)有序發(fā)展，也成為了2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)之一。（擴(kuò)展閱讀：圖解 | 發(fā)改委：19項舉措提速新型城鎮(zhèn)化建設(shè)）

數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月31日，從國務(wù)院有關(guān)部門的工作看，在《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》將兩批403個“全國特色小鎮(zhèn)”更名為全國特色小城鎮(zhèn)后，現(xiàn)有的特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單共有兩個，分別是國家體育總局的96個全國運動休閑特色小鎮(zhèn)、國家林草局的50個國家森林小鎮(zhèn)，國家體育總局淘汰整改了34個、暫時保留62個；從各省份的工作看，各省份共淘汰整改了385個“問題小鎮(zhèn)”，其中，在省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建培育名單中淘汰整改了70個、暫時保留996個，在市縣區(qū)級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建培育名單中淘汰整改了174個，在政府創(chuàng)建名單外市場主體自行命名特色小鎮(zhèn)中淘汰了141個。

未來，以下三類小鎮(zhèn)將面臨逐步淘汰：

• 住宅用地占比過高、有房地產(chǎn)化傾向的不實小鎮(zhèn)；
• 政府綜合債務(wù)率超過100%，市縣通過國有融資平臺公司變相舉債建設(shè)的風(fēng)險小鎮(zhèn)；
• 特色不鮮明、產(chǎn)鎮(zhèn)不融合、破壞生態(tài)環(huán)境的問題小鎮(zhèn)。

典型引路

點名表揚十個特色小鎮(zhèn)

失敗的特色小鎮(zhèn)往往千篇一律，而成功的特色小鎮(zhèn)則各有各的成功經(jīng)驗。近年來，部分特色小鎮(zhèn)建設(shè)取得了一定進(jìn)展、積累了有益經(jīng)驗，涌現(xiàn)出一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、要素集聚、宜業(yè)宜居、富有活力的特色小鎮(zhèn)。

為推動各地學(xué)習(xí)借鑒，在日前召開的2019年全國特色小鎮(zhèn)現(xiàn)場經(jīng)驗交流會上，發(fā)改委規(guī)劃司推廣了“第一輪全國特色小鎮(zhèn)典型經(jīng)驗”，包含五方面經(jīng)驗，表揚十個特色小鎮(zhèn)。

• 一是浙江德清地理信息小鎮(zhèn)、杭州夢想小鎮(zhèn)和福建寧德鋰電新能源小鎮(zhèn)在打造新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展新引擎上的經(jīng)驗。
• 二是浙江諸暨襪藝小鎮(zhèn)、廣東深圳大浪時尚小鎮(zhèn)、吉林長春紅旗智能小鎮(zhèn)在探索傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級新路徑上的經(jīng)驗。
• 三是江蘇蘇州蘇繡小鎮(zhèn)在開拓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化新空間上的經(jīng)驗。
• 四是江西大余丫山小鎮(zhèn)、安徽合肥三瓜公社小鎮(zhèn)在構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合發(fā)展新支點上的經(jīng)驗。
• 五是天津西青楊柳青文旅小鎮(zhèn)在搭建傳統(tǒng)文化傳承保護(hù)新平臺上的經(jīng)驗。

未來，將逐輪推廣精品特色小鎮(zhèn)典型經(jīng)驗，支持符合發(fā)展規(guī)律的特色小鎮(zhèn)建設(shè)。綜合來看，運行模式、特色產(chǎn)業(yè)、宜居宜游、特色文化風(fēng)貌、創(chuàng)新機(jī)制以及可復(fù)制經(jīng)驗，是典型特色小鎮(zhèn)的六大推薦指標(biāo)，具有指導(dǎo)意義；同時，先進(jìn)制造業(yè)、農(nóng)業(yè)田園類及信息、科創(chuàng)、金融、教育、商貿(mào)、文旅、體育等特色小鎮(zhèn)也將得到鼓勵。

特色小鎮(zhèn)需構(gòu)建市場化發(fā)展機(jī)制

2019年全國特色小鎮(zhèn)現(xiàn)場經(jīng)驗交流會上，國開金融公司副總裁左坤發(fā)言中指出，客觀地說，從全國范圍看，高質(zhì)量的特色小鎮(zhèn)項目是不多的。很多特色小鎮(zhèn)項目是地方政府投資的，而政府主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)通常會面臨兩個問題：一是缺少商業(yè)模式，二是缺少創(chuàng)意運營的能力。這就無法市場化運作，無法復(fù)制推廣。

基于國開金融的多年實踐，左坤認(rèn)為，要實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展，就必須構(gòu)建市場化的發(fā)展機(jī)制。這是一項系統(tǒng)工程，需要政府、金融機(jī)構(gòu)、運營企業(yè)的共同努力。

• 首先，需要地方政府要轉(zhuǎn)變觀念。要樹立以企業(yè)為中心的特色小鎮(zhèn)發(fā)展理念，吸引企業(yè)和社會資本積極參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，并為他們創(chuàng)造良好的氛圍和條件。
• 第二，金融機(jī)構(gòu)要創(chuàng)新工具。要適應(yīng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的資金需求特點，降低融資門檻，優(yōu)化融資條件。
• 第三，運營企業(yè)要提高品質(zhì)。要努力對標(biāo)國際一流水平，不斷加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)運營團(tuán)隊的能力建設(shè)。

對此，左坤提出了四條具體的建議措施：

一是大力推進(jìn)政府與社會資本風(fēng)險共擔(dān)、收益共享的特色小鎮(zhèn)合作模式。政府和企業(yè)緊密融合或許是一條有效路徑。建議采取政府參股、以企業(yè)為主的混合所有制模式，讓政府也能分享小鎮(zhèn)建設(shè)的長期利益，從而勇于給予充分的支持政策。另外，政府還可以和企業(yè)實行“對賭”機(jī)制，這樣可以把一些不良企業(yè)擋在外面，并使那些真正的好企業(yè)獲得充分的政策支持，把特色小鎮(zhèn)建設(shè)好、運營好。

二是大力培育特色小鎮(zhèn)的運營商。建議一是在國家和地方層面，定期評選出特色小鎮(zhèn)建設(shè)的領(lǐng)軍人物和優(yōu)秀企業(yè)，進(jìn)行名單制管理，并面向社會公布和表彰他們的實踐案例，吸引更多的企業(yè)投身特色小鎮(zhèn)建設(shè)。二是對于這些得到廣泛認(rèn)可的特色小鎮(zhèn)品牌企業(yè)，給予在項目獲取、規(guī)劃土地、金融支持、稅收優(yōu)惠等方面的政策支持，使之快速成長壯大，實現(xiàn)全國化發(fā)展，更好地支撐特色小鎮(zhèn)建設(shè)的國家戰(zhàn)略實施。

三是把特色小鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村振興結(jié)合起來。特色小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)就是一個硬幣的兩個方面，本質(zhì)上是一體的；甚至可以說，特色小鎮(zhèn)歸根結(jié)底是服從和服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的，特色小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村振興的融合發(fā)展，就是十九大提出的“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。

四是設(shè)立一個服務(wù)于國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的國家級基金平臺，大力引導(dǎo)社會資本參與特色小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村振興建設(shè)。這個基金的作用，并不只是解決“錢”的問題，更重要的是有助于解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的一系列瓶頸問題。

特色小鎮(zhèn)的浙江經(jīng)驗

近些年，國家不少經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的出臺都是借鑒了浙江的經(jīng)驗，特色小鎮(zhèn)建設(shè)也不例外。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵認(rèn)為，浙江的特色小鎮(zhèn)經(jīng)驗為全國特色小鎮(zhèn)的建設(shè)指明了一條路：“特色小鎮(zhèn)有一個重要的特點——其產(chǎn)業(yè)完全按照市場規(guī)律發(fā)展起來，自發(fā)形成，并不是由政府推動。”

也有觀點認(rèn)為，江浙地區(qū)的特色小鎮(zhèn)有聲有色，它跟這里千百年孕育的精致的人有關(guān)，與他們對精致生活的追求，從而形成的精致市場息息相關(guān)，更與它的鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)型政府有作為、長情守望的能人推進(jìn)密不可分。

盡管浙江省特色小鎮(zhèn)是建立在浙江省獨特的塊狀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，其它地方很難復(fù)制。但任何事物再獨特，都需要遵循最基本的邏輯和規(guī)律。浙江省特色小鎮(zhèn)的成績和問題所展現(xiàn)出的內(nèi)在規(guī)律性，能夠為其它省份提供借鑒和警示。

根據(jù)浙江大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院調(diào)研組的《根據(jù)浙江省特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗的普適性問題研究》認(rèn)為，有四個值得推廣的經(jīng)驗：

1.產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和小平臺。特色小鎮(zhèn)應(yīng)該依托原有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，緊扣產(chǎn)業(yè)升級趨勢，鎖定產(chǎn)業(yè)主攻方向，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地，形成錯位競爭，且定位雖無需拘泥于1—3平方公里，但應(yīng)因地制宜的“小”，避免攤大餅、粗放式、同業(yè)惡性競爭等傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)所面臨的種種困境。

2.市場“進(jìn)”政府“退”。浙江省的特色小鎮(zhèn)突出強(qiáng)調(diào)“非鎮(zhèn)非區(qū)”，超越了行政區(qū)劃范疇，也超越了通常意義上產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展范疇，“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作”，為企業(yè)和市場在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中占主導(dǎo)地位去除了行政束縛，使特色小鎮(zhèn)在市場競爭中保持創(chuàng)新動力。切不可將“建成多少特色小鎮(zhèn)”作為考核下級政府的指標(biāo)，否則容易導(dǎo)致下級政府以行政指令取代市場機(jī)制配置土地、資本、人才等資源要素，而這勢必會降低資源配置效率，導(dǎo)致“空城鬼鎮(zhèn)”等政績工程和走樣變形現(xiàn)象。

3.重視環(huán)境建設(shè)。浙江省要求把小鎮(zhèn)建設(shè)成至少3A級景區(qū)，根本目的不僅僅在于強(qiáng)調(diào)發(fā)展旅游業(yè)，而是期望借助這種方式打破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之間的隔閡，形成資本、文化、人才、產(chǎn)業(yè)等要素的重新組合，并在這種重新組合中不斷創(chuàng)造出新機(jī)會，激發(fā)出新動能。旅游并不是特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的核心目的，但擁有“高顏值”，可以使小鎮(zhèn)更具吸引力和生命力。

4.尊重市場規(guī)律。目前特色小鎮(zhèn)較為成功的案例，是業(yè)已經(jīng)過市場競爭機(jī)制殘酷篩選的結(jié)果，而絕不是政府事先挑選的贏家。承認(rèn)政府有為，但絕不能過分夸大政府作用，不能將特色小鎮(zhèn)的成功完全歸之于政府“有形之手”的有意設(shè)計。

市場因素仍然是影響企業(yè)選址最為主要的因素，只要給予一定的制度土壤，企業(yè)更具有推動“產(chǎn)城人文”融合的專業(yè)能力，而政府更應(yīng)該在增加和改善公共品供給方面做文章。政府可以采用是否具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、是否具備發(fā)展?jié)摿Φ茸鳛閰⑦x和評價標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)不能過高，也不能過于僵硬，也不能急功近利，而是應(yīng)當(dāng)允許特色小鎮(zhèn)立足長遠(yuǎn)、因地制宜、因時制宜地嘗試，甚至在稅收優(yōu)惠和治理模式上進(jìn)行創(chuàng)新。

因此，要避免僅靠政策優(yōu)惠來培育特色小鎮(zhèn)，避免特色小鎮(zhèn)的建設(shè)主體單一化，避免特色小鎮(zhèn)“一刀切”的頂層設(shè)計，避免產(chǎn)業(yè)優(yōu)于社區(qū)的絕對化觀念。

綠維文旅是泛旅游·特色小鎮(zhèn)·鄉(xiāng)村振興創(chuàng)新引領(lǐng)機(jī)構(gòu)，城鄉(xiāng)規(guī)劃、旅游規(guī)劃“雙甲級”規(guī)劃設(shè)計院，中國特色小鎮(zhèn)聯(lián)盟副理事長單位，特色小鎮(zhèn)綜合服務(wù)商，為特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)提供策劃規(guī)劃、開發(fā)運營 、投資融資、風(fēng)貌設(shè)計、創(chuàng)建輔導(dǎo)、IP導(dǎo)入等服務(wù)。

綠維文旅以“創(chuàng)意經(jīng)典·落地運營”為理念，率先提出“旅游引導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化模式”、旅游小鎮(zhèn)“產(chǎn)城一體化”模式，參與編制《北京市旅游小鎮(zhèn)評定標(biāo)準(zhǔn)》、《旅游小鎮(zhèn)分類與評價標(biāo)準(zhǔn)》、《體育小鎮(zhèn)評定標(biāo)準(zhǔn)》、《生態(tài)城鎮(zhèn)指標(biāo)體系》、《康養(yǎng)城市標(biāo)準(zhǔn)》等，出版了小鎮(zhèn)四部曲--《旅游引導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化》《旅游小鎮(zhèn)開發(fā)運營指南》《特色小鎮(zhèn)孵化器》《特色小鎮(zhèn)開發(fā)運營指南》，和旅游小鎮(zhèn)、體育小鎮(zhèn)、生態(tài)小鎮(zhèn)等專刊，搭建“特色小鎮(zhèn)開發(fā)運營服務(wù)平臺”，創(chuàng)新“特色小鎮(zhèn)孵化器”服務(wù)模式，為特色小鎮(zhèn)提供一攬子全鏈全程服務(wù)解決方案。

至今已完成文旅小鎮(zhèn)、藝術(shù)小鎮(zhèn)、體育小鎮(zhèn)、康養(yǎng)小鎮(zhèn)、溫泉小鎮(zhèn)、生態(tài)小鎮(zhèn)、農(nóng)產(chǎn)小鎮(zhèn)、音樂小鎮(zhèn)、職教小鎮(zhèn)、古城古鎮(zhèn)等各類特色小鎮(zhèn)數(shù)百個，其中古北口鎮(zhèn)、“花鄉(xiāng)果巷”特色小鎮(zhèn)、“古堰畫鄉(xiāng)”鄉(xiāng)愁藝術(shù)小鎮(zhèn)、官橋新材料特色小鎮(zhèn)、寶峰禪韻小鎮(zhèn)、殷村職教小鎮(zhèn)、水滸文旅小鎮(zhèn)、遼金文體小鎮(zhèn)、黃帝康養(yǎng)小鎮(zhèn)等，都已經(jīng)成為業(yè)界經(jīng)典和示范。

綠維文旅參考發(fā)改委官網(wǎng)、中國城鎮(zhèn)化促進(jìn)會CUPC、 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院等內(nèi)容編輯整理

封圖來源攝圖網(wǎng)

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