最新解讀！發改委特色小鎮1041號新政

 2018年8月30日，國家發展和改革委員會印發《國家發展改革委辦公室關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》（發改辦規劃〔2018〕1041號），下文簡稱《通知》，標志著新一輪的特色小鎮申報工作正式啟動了。特色小鎮政策日漸明朗，未來特色小鎮和特色小城鎮建設將注重糾偏“做減法”，從申報創建到實施運營都越加嚴格，以實現規范有序、高標準、高質量發展。（擴展閱讀：林峰：政策漸明朗，特色小鎮發展開始“做減法”；重磅！2018特色小鎮申報指南！發改委新政明確了這些要點！）

一、1041號文件《通知》要點解讀

自《關于開展特色小鎮培育工作的通知》建村〔2016〕147號、《關于加快美麗特色?。ǔ牵╂偨ㄔO的指導意見》發改規劃〔2016〕2125號和《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》（發改規劃〔2017〕2084號等系列文件發布以來，特色小鎮建設經歷了如火如荼的創建階段和清理整頓階段。本次1041號文件《通知》明確特色小鎮進入高質量規范階段，其建設將注重進一步糾偏“做減法”，并通過挖掘多種類型典型案例，對新一輪特色小鎮和特色小城鎮的探索工作進行指引。本文將從9個方面重點解讀。

1、主導機關變更

從歷來主要文件依托邏輯看，發改委開始全面主導特色小鎮、特色小城鎮事宜。

2、命名規則變更

告別命名制，實行創建達標制。通過動態考核，防止各地區只管前期申報、不管后期發展與糾偏。建立規范糾偏機制，強化年度監測評估和動態調整，確保數量服從于質量。

區別于以往的命名制一旦獲得稱號，一般不會摘除，創建達標制實行的是動態考核機制，特色小鎮和特色小城鎮不再是一勞永逸的結果，而是有進有出，有督導，有監測的動態創建過程。

對已公布的96個全國運動休閑特色小鎮、兩批403個全國特色小城鎮創建名單，持續開展評估督導和優勝劣汰，適時公布整改名單，有關情況及時報送國家發改委。

3、規范省級創建機制

在規則變更的同時，規范省級創建機制，明確了省級特色小鎮和特色小城鎮的層級，以及全國特色小鎮和特色小城鎮的層級關系，明確了特色小鎮和特色小城鎮逐級誕生的原則。

對已創建的三類特色小鎮的清理力度將會加大：（1）住宅用地占比過高、有房地產化傾向的不實小鎮；（2）政府綜合債務率超過100%市縣通過國有融資平臺公司變相舉債建設的風險小鎮，（3）特色不鮮明、產鎮不融合、破壞生態環境的問題小鎮。

4、明確界定特色小鎮和特色小城鎮的基本條件

明確界定了特色小鎮為非建制鎮非產業園區3平方公里左右，特色小城鎮為建制鎮，并明確了各自的定位與條件，這是自2016年開始探索特色小鎮以來最明晰的界定。

5、設立標準化指標體系

通過明晰化的指標類型和分解的細化指標，能夠為未來特色小鎮和特色小城鎮的申報工作帶來明確的指引，也能夠通過對指標類型及指標的數據量化，數據分析得到相關的特色小鎮、特色小城鎮發展的經驗，有利于總結模式。

在附件表1《__?。▍^、市）或計劃單列市特色小鎮推薦案例》中，明確了推薦的特色小鎮典型案例從（1）主要運行模式、（2）特色產業發展、（3）宜居宜游水平、（4）特色文化風貌、（5）機制政策創新、（6）可復制性經驗等六大方面進行推薦。

6、產業立鎮

產業優先成為了1041號文件《通知》的關鍵導向。

之前2016年和2017年的文件中，均提出“堅持產業建鎮”，要“立足各地區要素稟賦和比較優勢，挖掘最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業，做精做強主導特色產業，打造具有核心競爭力和可持續發展特征的獨特產業生態，防止千鎮一面和房地產化”。

而本次1041號文件《通知》，全篇內容中對于特色小鎮和特色小城鎮的發展工作中“產業”是核心，明確提出“以引導特色產業發展為核心”，在基本原則中提出“堅持產業立鎮”。

特色產業發展為核心，這一點在特色小鎮和特色小城鎮的數據表里面可以明顯看到。特色小鎮的指標類型排列中，“宜業”放在首位，“宜居”排在第二位，“宜游”排在第三位，而在特色小城鎮數據指標類型中“經濟發展”放在首位，“公共服務”放在第二位，“綠色生態”放在第三位，這就與之前三部委《關于開展特色小鎮培育工作的通知》文件中“休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居”的排位順序完全不同，產業上升到核心首位。

7、首次提出典型引路機制

2018年9月底前，省級發展改革委將第一批特色小鎮推薦案例（2個以內）報送國家發改委，預計2018年底完成申報工作，2019年1月，完成最終的審核工作。

本次1401號文件《通知》明確提出，要“逐年組織各地區挖掘并推薦模式先進、成效突出、經驗普適的特色小鎮和特色小城鎮，按少而精原則從中分批選擇典型案例，總結提煉特色產業發展、產鎮人文融合和機制政策創新等典型經驗，以有效方式在全國范圍內推廣，發揮引領示范帶動作用”。

在表1《__省（區、市）或計劃單列市特色小鎮推薦案例》中，明確了推薦的特色小鎮案例的六大方面，即（1）主要運行模式，（2）特色產業發展，（3）宜居宜游水平，（4）特色文化風貌，（5）機制政策創新，（6）可復制性經驗等，從而進行推薦。

同時，探索差異化多樣化經驗。鼓勵各地區挖掘多種類型小鎮案例，避免模式雷同、難以推廣。

8、創新金融服務

在金融方面，國家不再對特色小鎮和特色小城鎮的發展采取放任態度，轉而開始主動搭建平臺，進行政銀對接服務。

本次國家發改委1401號文件《通知》還有一個重大創新，就是在金融方面“搭建政銀對接服務平臺”。引導金融機構逐年為符合高質量發展要求的特色小鎮和特色小城鎮，在債務風險可控前提下提供長周期低成本融資服務，支持產業發展及基礎設施、公共服務設施、智慧化設施等建設。

9、嚴控風險

對特色小鎮和特色小城鎮主要投資運營商的資產負債情況和所屬縣級政府綜合債務率重點關注，對可能存在的風險嚴加控制。

對于已創建名單，逐年淘汰“政府綜合債務率超過100%市縣通過國有融資平臺公司變相舉債建設的風險小鎮”。同時對于資金支持，要“引導金融機構逐年為符合高質量發展要求的特色小鎮和特色小城鎮，在債務風險可控前提下提供長周期低成本融資服務”。

通過對本次國家發改委1041號文件《通知》的重點解讀，可以預見，新一輪的特色小鎮和特色小城鎮將會更加規范有序、高標準、高質量發展。

二、未來特色小鎮建設之路越來越難

1、實行有進有退的創建達標制，隨時可能被淘汰

本次1041號文件《通知》明確指出，“堅決淘汰一批缺失產業前景、變形走樣異化的小鎮和小城鎮”。“統一實行有進有退的創建達標制，避免一次命名制，防止各地區只管前期申報、不管后期發展與糾偏”。

隨著國家發改委全面主導特色小鎮和特色小城鎮事宜，曾在“命名制”蔭庇下的特色小鎮，不再享有一勞永逸的安全。創建達標制下，未來特色小鎮和特色小城鎮的申報和創建，是有進有出，有督導，有監測的動態創建過程。其規劃創建、實施運營、監督監測將會更加嚴厲，持續發展創新才能避免整改或摘牌。

2、由“多而廣”轉向“少而精”，審批數量越來越少

本次1041號文件《通知》明確指出，“逐年組織各地區挖掘并推薦模式先進、成效突出、經驗普適的特色小鎮和特色小城鎮，按照少而精原則從中分批選擇典型案例，總結提煉特色產業發展、產鎮人文融合和機制政策創新等典型經驗，以有效方式在全國范圍推廣，發揮引領示范帶動作用”。

與以往住建部主導特色小鎮申報時期不同，特色小鎮不再是“多而廣”“到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮”，而是秉承“少而精”的原則，要求各省級發改委推薦不多于2個典型案例，最終這一批的特色小鎮、特色小城鎮得以審批的在70個以內，遠低于之前的數量。

創建達標制下，在肯定特色小鎮建設工作的重要性和價值的同時，通過糾偏“做減法”強調高質量發展，并通過“少而精”原則推廣特色小鎮和特色小城鎮典型案例差異化多樣化經驗，引導多類型小鎮建設。

3、設定標準化指標體系，審核要求更嚴格

本次1041號文件《通知》在表3《__省（區、市）或計劃單列市特色小鎮和特色小城鎮數據》中，對特色小鎮和特色小城鎮可量化評價指標類別及細化指標進行了詳細介紹。

其中，特色小鎮的指標體系包括 3大指標類型17個細化指標，三大指標類型為“宜業”、“宜居”、“宜游”，17個詳細指標詳見下表：

特色小城鎮的指標體系包括 3大指標類型18個細化指標，三大指標類型為“經濟發展”、“公共服務”、“綠色生態”，18個詳細指標詳見下表：

未來特色小鎮和特色小城鎮必須將各細化指標全部達標，才能通過審核要求。同時，特色小鎮將“打造高校創業圈、宜居生活圈、繁榮商業圈、美麗生態圈”，將更強調其“宜業”和“宜居”水平，對“宜游”則最關注其年接待游客人數和特色建筑情況。特色小城鎮將“打造特色鮮明的產業形態、便捷完善的設施服務、和諧宜居的美麗環境、底蘊深厚的傳統文化、精簡高效的體制機制”，更關注特色支柱產業對鎮域經濟和鄉村振興的帶動能力。

4、特色產業發展為核心，嚴肅清理房地產化小鎮

本次1041號文件《通知》在指導思想中就明確提出“以引導特色產業發展為核心”，在基本原則中提出要堅持產業立鎮。“立足各地區比較優勢，全面優化營商環境，引導企業擴大有效投資，發展特色小鎮投資運營商，打造宜業宜居宜游的特色小鎮和特色小城鎮，培育供給側小鎮經濟”。在建立規范糾偏機制中，明確“逐年淘汰住宅用地占比過高、有房地產傾向的不實小鎮”。

從特色小鎮培育工作開始，“特色產業”一直被提及。本次從“產業建鎮”到“產業立鎮”，賦予“特色產業”從未有過的戰略高度。這標志著未來特色小鎮和特色小城鎮均把特色產業發展作為核心考核指標，房地產傾向的不實小鎮將被嚴肅清理。

5、申報主體要求更嚴苛，注重培育特色小鎮投資運營商

本次1041號文件《通知》，全篇對營商環境強調較多，明確指出“鼓勵商業模式先進、經營業績優異、資產負債率合理的企業牽頭打造特色小鎮，培育特色小鎮投資運營商”。

在表2《__?。▍^、市）特色小鎮和特色小城鎮創建名單》中，將“主要投資運營商名稱”和“主要投資運營商所有制性質”放在重要考核項。其中，主要投資運營商名稱指牽頭負責特色小鎮投資運營的企業名稱。主要投資運營商所有制性質指民企（含控股）、央企（含控股）或地方國企（含控股）。

還通過附件表4《__?。▍^、市）或計劃單列市特色小鎮融資信息》對特色小鎮的融資情況進行全面的摸排，對開發主體的融資能力提出更高要求。充分了解對投資運營商、融資主體、融資意向金融機構、項目類型、產業發展內容、基本建設內容、預計總投資、預計建設周期、預期年化收益率等情況，嚴防前期特色小鎮建設發展中出現的金融風險。

未來的特色小鎮和特色小城鎮對于開發主體要求更高，更傾向于融資能力更強、具備特色產業發展能力的大集團大企業。

6、審核機制更嚴格，賦予省級發改委更多權利

本次1041號文件《通知》明確指出，“省級發展改革委于每年12月，將調整淘汰后的省級特色小鎮和特色小城鎮創建名單、數據，報送國家發展改革委”。“2018年9月底前，省級發展改革委將第一批特色小鎮推薦案例（2個以內），報送報送國家發展改革委”。“2018年12月底前，省級發展改革委組織收集特色小鎮信息，匯總印送省級開發銀行、農業發展銀行和光大銀行，并會同省行將完成盡調的小鎮信息報送總行，抄送國家發展改革委”。

在規則變更的同時，不同于以往住建部審核評估確定名單。現賦予省一級更多的操作任務，未來特色小鎮和特色小城鎮的把關和探索很大部分工作落在省級發改委層面。省級發改委審核機制更加嚴格，同時國家發改委監督機制也更嚴格。

綠維文旅是旅游引導的幸福產業·特色小鎮·鄉村振興創新引領機構，是城鄉規劃、旅游規劃“雙甲級”規劃設計院。綠維文旅不負使命，擔任了諸多社會職務，包括中國文旅創新聯盟理事長秘書長單位、國家旅游局全國旅游人才專家開發服務團智力支持單位、中國旅游景區協會開發運營專業委員會主任單位、中國特色小鎮聯盟副理事長單位等等；獲得了諸多獎項榮譽，包括2018中國最佳旅游投資服務機構獎（ITIA）、2018全國城鎮化發展年度大獎--十佳規劃設計機構（CCH）等等。

綠維文旅始終以"創意經典·落地運營"為理念，服務了上百個特色小城鎮 ，先后出版了《旅游引導的新型城鎮化》、《特色小鎮孵化器》、《旅游小鎮開發運營指南》、《特色小鎮開發運營指南》等系列圖書，主持參與了"北京旅游小鎮評定標準"的研究及編制，與中國房地產業協會共同完成"旅游小鎮評價標準研究"，參與體育小鎮標準的研究工作，可提供特色小鎮規劃設計開發運營投融資等全程全鏈服務。

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