時評：土地制度一定程度影響城鎮化進程

當前持續推進的新型城鎮化被視為我國經濟增長的新引擎。國家統計局數據顯示，2001～2011年的10年間，城鎮化每提高一個百分點，拉動投資增長3.7個百分點，拉動消費增長1.8個百分點。未來10年，據專家測算，中國城鎮化率年均提高1.2個百分點，新增城鎮人口將達4億左右。中國已經步入了城鎮化的加速階段，但是由于土地制度城鄉二元結構的存在，一定程度影響了城鎮化進程，土地制度改革成了當前亟須解決的問題之一。

現狀

隨著城市化進程的加快，一些處于城鄉接合部的村莊，融入城區，但由于歷史原因，現在的“城中村”和城郊村規劃管理無序，布局結構混亂，基礎設施缺失，環境衛生、消防安全、治安計生等問題突出，出現“村外現代化，村里臟亂差”現象。

同時，農村建設用地效率較低。一方面由于長期規劃滯后，自然村布局零星分散，功能布局混亂，居民點以分散式或獨立式為主，舊宅基地占地多，一戶多宅、空心村現象普遍存在。另一方面大量青壯勞力進城打工，只有老年人在家種田，因此有些地方出現了農村空心化和土地粗放撂荒的現象。而同時由于城市房價較高，農民工在城市享受不到廉租房、經濟適用房等優惠政策，在城市定居難，造成“被兩棲”的生活方式。

隨著經濟的不斷發展，城市近郊和城中村的土地大幅升值，擁有農村戶口即可獲得更多的經濟利益。這使得很多農民即便身在城市務工，也不愿意放棄農村戶口，甚至還出現了一些城鎮戶籍人口千方百計想變為農村戶口的現象。為了在城市擴展建設中爭得更大的利益，出現了部分村民在一些集體建設用地甚至是耕地上自發、無序地占地建房的不正常現象，擾亂了經濟秩序，影響了城市形象，而且造成了許多不穩定因素。根據土地管理法的規定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6～10倍。征收耕地的安置補助費，為該耕地被征收前3年平均年產值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。因當前的農業多是粗放式經營、農業效率不高，以年產值為標準的補償費用偏低，這樣農民承包使用的土地被征收后得到的補償很少，無法滿足農民被征地后的生活所需。

根源

根據我國土地管理法的規定，土地的所有權分為國家所有和農民集體所有兩種形式。其中農村集體所有的土地，依其使用權用途的不同，又可分為：農用地、農建地和宅基地3種形式。在城市化的過程中，有部分農村納入了城市規劃的范圍，按照法律的規定，這些農村所擁有的土地就應轉化為國家所有。但由于村民的身份等沒有及時轉變，土地依舊是農民所有，農民依舊固化在集體所有制的土地上，因而成為城市中的農民。

和土地所有權狀態相對應，城中村土地使用權也分為國有土地使用權和集體土地使用權，但集體土地使用權比國有土地使用權具有更多的限制：一是宅基地使用權依法不能轉讓、抵押；二是只有依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒灘等農村集體荒地的土地使用權和抵押鄉(鎮)村企業廠房等建筑物涉及所使用范圍內的集體土地使用權可以抵押，其他集體土地使用權則不得抵押；三是集體土地使用權不能用于租賃；四是一般情況下，集體土地使用權不能作價出資或入股。

這些限制使得集體土地使用權在實質上與國有土地使用權不平等，使集體土地使用權的功能上僅限于住宅、農業用地。而在城中村區域里，這兩種土地使用權并存但在效能上差距很大，突出表現為土地使用權所產生的收益上，國有土地使用權人所獲得的利益遠大于集體土地使用權人所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權人不再安分于土地使用的各種規范之中，突破了原規則，尋找與國有土地使用權對等的利益。這就必然出現大量的違章違規建筑存在，存在大量亂占、亂圈地現象，非法租賃土地，以土地入股開辦各種實業等非法的房地產開發、經營等。

對策

現行的土地二元體制，在一定程度上固化了已經形成的城鄉利益失衡格局，制約了城鄉發展一體化，阻礙了城鎮化的健康發展，因此必須統籌推進土地制度改革。進一步加快土地確權步伐，盡快完成宅基地、集體建設用地和農地的確權、頒證工作，明確土地所有人的權益，強化農村土地的流轉，提高土地的收益和利用效率。探索建立進城農民工承包地和宅基地、住房等土地資源的自由處置權，允許農民依法對土地以出租、轉讓、置換、贈與、繼承、作價、入股等方式流轉，為進城務工農民和促進農業現代化提供動力。

同時，改革用地市場，促進農地入市。賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權，允許農村集體土地和國有土地平等進入市場流通，建立統一市場下的土地定價體系，對征收農民的房屋進行公平市價補償，實現同地同權同價，徹底改變過去的城鄉二元體制結構，保障農民合法的土地財產收益權。這樣不僅可以促進土地的集約使用，提高土地的使用效率，而且可以縮小貧富差距，也可以促使其更好更快地融入城市，從而進一步提高城鎮化的質量。

可喜的是，黨的十八屆三中全會《決定》中明確規定“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”，“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”為徹底打破土地市場的二元結構，加快推進新型城鎮化建設奠定基礎。

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