湖南省益陽市新型城鎮化之路探索

       益陽市推進新型城鎮化的思路

三、 益陽市推進新型城鎮化的思路

城鎮化是一項復雜的系統工程，涵蓋的內容廣，涉及的部門多，建設周期長，需要通力協作，統籌兼顧。益陽市的新型城鎮化既要充分借鑒國內外城鎮化的經驗，揚長避短，又要立足本地實際，因地制宜，走以益陽中心城區為龍頭、以縣城為依托、小城鎮為支撐的大中小城市協調發展的集中式城鎮化模式，努力將該市打造成環省會中心城市、現代新型工業城市和宜居山水生態旅游城市。該市推進新型城鎮化要把握以下幾個原則：

--“擴容”與“提質”并舉?！皵U容”就是把城市的規模做大做強，尤其要把益陽中心城區做大做強，加強路、水、電、氣、信息網絡等基礎設施建設，進一步聚集人流、物流、資金流、信息流，不斷增強中心城區的輻射帶動能力?！疤豳|”就是提升城市的教育、衛生、文化、體育、金融、娛樂等公共服務水平，加強精細化管理，將城市建設成為經濟繁榮、環境優美、功能齊全、特色鮮明、內涵豐富、品位高雅的品質之城。

--要實現“人的城鎮化”。當前一些地方把城鎮化片面地理解成“土地的城鎮化”，追求增加城鎮數量、擴大城鎮空間和提高城鎮人口比重，出現了明顯的“攤大餅”現象，不僅加劇了“大城市病”，而且影響城市的可持續發展，甚至陷入“中等收入陷阱”。拉美的城鎮化模式就是前車之鑒?！叭说某擎偦本褪且屵M城的農民享受城鎮居民一樣的公共服務、社會保障等權利。

--要統籌城鄉發展。城鎮要發展，農村更要發展。城鎮化就是要統籌城市和農村兩個大局，使生產要素在城鄉之間自由流動，實現資源優化配置。我市是一個典型的農業大市，二元經濟結構矛盾突出，統籌城鄉發展就是要統籌城鄉規劃一體化、城鄉產業發展一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉市場體制一體化、城鄉基礎設施一體化、城鄉管理體制一體化，使農民共享城市文明。

(一)構建科學合理的城鎮發展體系，明確發展方向

1、科學規劃。改變傳統的城市規劃模式，理順和協調好城市總體規劃、土地利用規劃、交通規劃和產業布局規劃的相互關系。將城市交通規劃納入城市總體規劃的目標范疇，使交通干線成為構建城市空間的主要骨架；摒棄以往交通發展規劃滯后于土地利用規劃的做法，促進土地規劃和交通規劃的統一；城市總體規劃要對辦公區、商貿區、住宅區、工業區等進行合理布局，使產業布局與城市總體規劃相協調，避免因城市的發展而進行產業大轉移。同時，要維護規劃的權威性和嚴肅性，非經法定程序不得隨意修改。

2、構建高效的綜合交通體系。一是要完善我該對外聯系交通通道，突破交通瓶頸制約。突出抓好高速公路建設，盡快形成“一環六射”“三縱一橫”的空間結構?！耙画h”即由益陽南線高速公路和長張高速蘇家壩至迎風橋段組成的環線，“六射”即益陽至長沙、益陽至平江龍門、益陽至南縣、益陽至常德、益陽至溆浦、益陽至婁底六條高速公路的射線；“三縱”即二廣高速益陽段、張家界至桂林高速益陽段和長株潭外環線益陽段，“一橫”即杭瑞高速益陽段。積極推動和支持石長鐵路復線益陽段建設，盡快啟動長益常城際鐵路、安張衡鐵路、常岳九鐵路建設等項目前期工作。抓好港口航道建設，挖掘水運優勢。加快形成“一縱兩橫”的千噸級航道格局，“一縱”：茅草街-沅江-甘溪港(沙頭鎮)；“兩橫”：桃江-益陽-毛角口(蘭溪鎮)-湘陰蘆林潭、茅草街―鲇魚口。二是要優化中心城區內交通網絡。從國內外的發展經驗來看，“公共交通引導發展”(T0D)戰略是在城市交通領域被采用最多的方略。該我市土地資源緊缺、各種交通方式占地面積和治堵代價來看，該市宜大力發展以公共交通(包括軌道交通)為主，小汽車、自行車和步行為輔的交通網絡。

3、優化空間布局。無論從該市的地理位置和地質條件看，還是從城鎮向城市群發展的態勢，以及“區位經濟―區域經濟―泛區域經濟”的經濟發展路徑看，該市應突出東接東進，主動對接長株潭城市群，尤其是對接長沙，同時充分利用環洞庭湖生態經濟區、武陵山片區扶貧契機，加強與周邊其他地區的區域合作。合理規劃益陽中心城區功能分區，建議可分為11個片區，資陽片區為休閑旅游、商貿物流、居住、工業和倉儲區；桃花侖片區為商業、居住、綜合服務區；高新區梓山湖片區為商貿、居住、行政、體育休閑、文化綜合功能區；會龍片區為居住、休閑區；高新區寨子侖片區為居住、科研、高端三產和無污染工業區；龍嶺片區為高等教育基地，工業基地和主要生活區；清溪片區為物流中心、居住、休閑、文化綜合服務區；東港片區為水鐵聯運碼頭區；滄水鋪片區主要發展工業，適當配備居住、醫療、辦公等功能；衡龍橋片區為居住、休閑、商業區；魚形山兩型社區實踐區片區形成以觀光、游覽功能為主的生態保育區和以度假、居住、療養、體驗、會議、體育健身等功能為主的旅游服務區?？h級中心城區建設，要結合各地的山水風貌和人文歷史，打造成特色鮮明、風格各異的縣域中心，將沅江中心城區和桃江中心城區建設成我市的次中心?？茖W布局小城鎮建設。打造特色鎮、重點鎮要結合其自身經濟發展、人口聚集情況，尤其要充分利用主要交通干線、航運碼頭的便利條件和集散優勢進行科學布局。重點建設滄水鋪、衡龍橋、迎風橋、謝林港、長春、蘭溪、茅草街、草尾、馬跡塘、灰山港、龍光橋、梅城等12個鄉鎮。武潭、平口、浪拔湖等10余個鄉鎮作為預備重點鎮。

(二) 大力推進新型工業化，提供強大助力

國內外的發展實踐表明，在工業化的早期，主要是工業化帶動城鎮化；在工業化的中期，主要是工業化和城鎮化協調發展；在工業化的后期，主要是城鎮化推動工業化。按照錢納里等提出的增長模式判斷，目前我市應處于工業化帶動城鎮化階段。只有強力推進工業化，依靠產業的支撐、項目的帶動，才能提供足夠的就業崗位，農民才能“進”得了城，否則，城鎮化就成為無源之水。根據東莞、蘇州和溫州等地的發展模式，該市可走內外結合的新型工業化的發展模式。一是大力招商引資。著眼引進一批實力雄厚、帶動能力強、產品附加值高、知識技術密集、在業內具有較大話語權的戰略項目或企業，重點關注和跟蹤分析世界500強、國內500強以及央企、知名民營企業的戰略擴張動向、投資趨向；重點關注長三角、珠三角、泛北部灣地區以及長沙地區產業梯度轉移企業。二是培育主導產業。優化發展裝備制造、食品加工、電子信息等優勢主導產業，大力發展新能源、新材料、生物醫藥、文化創意等戰略性新興產業，注重培育發展服務外包、金融、商貿物流、休閑旅游等服務性產業。三是強勢推進園區大會戰。益陽高新區可著重打造電子信息、新材料、新能源、裝備制造業；東部新區可著力打造汽車零部件制造、文化創意、生態旅游業；龍嶺工業園可著力打造醫藥、機械、電子、食品加工業；長春工業園著力打造機械、電子、輕紡、食品加工業；沅江經開區可著力打造機械制造、食品加工、紡織業；南縣經開區著力打造食品加工、紡織業；桃江經開區著力打造建材、竹木、礦冶、能源產業；安化經開區著力打造黑茶、旅游文化、礦冶業；大通湖工業園著力打造食品加工、林板材加工業。四是優化發展環境。研究制訂扶持中小微企業發展的政策措施，在準入門檻、用地報批、融資貸款、繳納稅收等方面，盡可能提供更多的優惠和便利，激發企業的內生增長活力。

(三) 強化要素保障，夯實發展基礎

1、強化資金支持。根據張國勝《中國農民工市民化：社會成本視角的研究》及相關專家統計分析認為，農民工市民化的社會成本人均約10萬元，中央和地方政府支付的主要是城市基礎設施(及服務)成本、教育培訓智力提升成本和部分社會保障成本，約占農民工市民化的社會成本的近1/4，其余由農民自身付出。據此測算，如果2017年該市城鎮化率達60%，政府需要支付成本242.5億元(97萬人*2.5萬元/人)，年均支出48.5億元。2012年該市財政收入僅75億元，所以這是一個巨大挑戰，需要多渠道籌措資金。一是加大財政投入。一方面，穩定增長財政專項資金規模，采取以獎代投的方式，對小城鎮建設成效突出的給以相應獎補。另一方面，城鎮化能夠推動經濟發展，增加財政收入。國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長侯勇志表示，根據測算，城鎮化每提高一個百分點，會帶動經濟增長0.7個百分點；高盛投資管理部中國副主席暨首席投資策略師哈繼銘等在中國城鎮化研究分析中指出，城鎮化率每提高1個百分點，將帶動GDP 1年內增長0.8個百分點，5年內增長3.5個百分點。據此測算，該市城鎮化率年均增長3.57個百分點，最低將帶動GDP增長2.5個百分點。若以山東省類比，有權威機構測算，山東省9600多萬人口，城鎮化率每提高1個百分點，增加投資2300億元，增加地方財政收入200億元，那么該市可增加財政收入10億元左右(因投資的乘數效應、規模效應和財稅結構不同等因素，這種類比可能不準確)。二是吸引民營資本參與城鎮建設。一方面，探索民間融資活動合法化、規范化新途徑。鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施、市政公用事業、政策性住房建設、醫療衛生和教育文化等社會事業等。據測算，2011年該市民間融資約100億元。另一方面，吸引有實力的民營企業參與城鎮建設。如“大漢模式”在桃江進行了有益的實踐，2010年6月，大漢集團與桃江正式簽署城市綜合開發項目協議，大漢集團將投資30億元在桃江縣城建設 “五路一城一園一酒店”項目。三是進一步發揮城建投資公司等融資平臺籌集資金。進一步創新體制機制，積極引進戰略合作伙伴，以市場化模式運營，增強籌融資能力，同時要控制金融風險，預防政府債務危機。四是研究探索開征物業稅和零售環節消費稅。當前許多地方政府熱衷于推進“土地的城鎮化”，而不是“人的城鎮化”，是因為地方政府的財力不足，而“土地的城鎮化”可以提高財政收入，“人的城鎮化”卻增加財政支出。通過
開征上述新稅種，形成城鎮稅收隨城鎮人口增加而增加的機制。五是進一步完善轉移支付制度，建立財權與事權相對稱的財稅體制。探索建立以各地常駐人口而非戶籍人口作為轉移支付的依據制度。(第四、五條建議，需要國家層面出臺政策，或該市作為新型城鎮化試點市獲取特權)。

2、提供土地保障。當前，全國土地利用粗放，2007年全國城市人均用地面積達160.3平方米/人(按市轄區非農業人口計算)，而國家制定的城市人均占地不得超過100平方米/人，2017年該市城鎮化率達60%，若按國家標準100平方米/人計算，需要土地9700公頃(97萬人*100平方米/人)，而《益陽市土地利用總體規劃(2006-2020年)》顯示2011-2020年我市新增非農建設用地僅10345.0公頃，土地供需矛盾突出，因此，該市的城鎮化必須走集約發展之路，同時大膽探索多元制有償供地模式。

(四) 探索推進城鄉二元體制改革，釋放發展活力

李克強總理說：“體制的改革包含著巨大的潛力?！擎偦@個最大潛力的發揮，只有通過‘改革’這個最大的紅利才能實現?！币虼?，要通過改革尤其是推進城鄉二元體制改革，為城鎮化釋放發展活力。

1、推進保障農民土地權益制度改革，讓農民“有資本”進城。土地是農民的命根子，只有土地問題處理好，農民才無需兩頭兼顧，“放心”進城。農民土地主要包括承包經營地、宅基地和集體土地等?！段餀喾ā芬幎?，土地承包經營權是農民的用益物權，土地承包經營人依法享有占有、使用和收益的權利；宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及附屬設施；同時規定，征收集體所有土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。中共十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題決定》規定，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益?！段餀喾ā泛汀稕Q定》為探索保障農民土地權益制度改革提供了政策依據。一是加快推進農村土地確權頒證工作。力爭在2014年前全面完成農村集體土地、承包經營地、宅基地的確權頒證工作，為農民土地自由流轉打下基礎，確保農民進城土地不荒蕪。二是切實維護農民土地權益。據國務院研究中心測算，目前外出就業的農民工中，僅約有10%具有轉為市民最基本的經濟能力。提高農民進城的“資本”，正當其時。一方面，對征收承包經營土地的補償費用按照農業產值進行補償的辦法進行改革，探索建立征收土地的補償費用按照土地市場價值的恰當比例進行補償制度，實現土地增值收益在國家、地方政府和農民之間利益分配格局的平衡，讓農民分享土地增值收益。另一方面，探索建立農民宅基地用益物權的交易市場和交易機制。對被征收的宅基地，不僅要補償房屋損失，還要補償宅基地權益損失。另外，探索建立農民對集體建設用地享有增值收益分配制度，在農民、集體、國家之間建立合理的收益分配機制。這些有利于農民的措施會影響地方政府的財政收入，但農民進城后通過購房、生活消費等會增加財政收入。

2、推進以城鎮戶口分級為主的戶籍制度改革，讓農民“有資格”進城。全面推進戶籍制度改革條件尚不成熟，宜分階段依次推進。當前，該市可將在城鎮具有穩定就業(指建立穩定勞動關系達到一定年限且簽訂勞動合同)、或穩定的生活來源、固定住所或在城鎮居住半年以上的農民，以及被征地農民吸納為城鎮居民。探索建立城鎮戶口分級制度(主要是與社會保障改革配套)，現有城鎮戶口與完全失地(指承包經營地和宅基地全部被征收，但對集體土地仍享有收益權)且愿意成為市民的農民為城鎮戶口一級，部分失地(指承包經營地和宅基地部分被征收)且愿意成為市民的農民為城鎮戶口二級，滿足上述進城落戶條件且無失地(指承包經營地和宅基地均未被征收)的農民為城鎮戶口三級。

3、改革與戶籍相關的福利保障制度，讓進城農民“呆得下”?？紤]到該市財力薄弱實際，改革與戶籍相關的福利保障制度宜分類進行。新進城落戶且城鎮戶口為一級的農民，完全享受原城鎮戶口福利保障權利；新進城落戶且城鎮戶口為二級的農民，享受原城鎮戶口勞動就業、住房保障、義務教育、醫療衛生、計劃生育等權利，享受農村社會保障權利；新進城落戶且城鎮戶口為三級的農民，享受原城鎮戶口勞動就業、住房保障、義務教育、計劃生育等權利，享受農村社會保障權利。

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