解讀:關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見

 為深入貫徹落實鄉村振興戰略規劃，推動鄉村旅游提質增效，促進鄉村旅游可持續發展，加快形成農業農村發展新動能，文化和旅游部、國家發展改革委等17部門日前印發《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）。

落實鄉村振興戰略 推進鄉村旅游可持續發展

《意見》提出，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，從農村實際和旅游市場需求出發，強化規劃引領，完善鄉村基礎設施建設，優化鄉村旅游環境，豐富鄉村旅游產品，促進鄉村旅游向市場化、產業化方向發展，全面提升鄉村旅游的發展質量和綜合效益,為實現我國鄉村全面振興作出重要貢獻。

對此，中央民族大學旅游管理教研室張瑛教授認為，《意見》是對黨的十九大提出的實施鄉村振興戰略的進一步落實。“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總體部署，要求鄉村旅游在產業、生態、鄉風、治理、生活方面有更多作為。產業興旺是根本基礎，要通過鄉村休閑旅游產業的發展，豐富鄉村旅游產品，做大做強鄉村觀光旅游業、休閑旅游業、養老旅游業、鄉土特色旅游產品、創意旅游產品等，吸引更多的資本、技術和人才到農村去；生態宜居是首要問題，要注重開發與保護并舉，通過發展鄉村旅游，加強農村自然生態和文化生態環境的保護，留住青山綠水和田園風光；鄉風文明是重要舉措，通過發展旅游保護提升農耕文明，保護傳承文化遺產和優秀傳統文化，并通過吸收現代文明，進一步提升農民的受教育程度、文化素養和精神面貌；治理有效是重要保障，通過鄉村旅游的引領作用，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系；生活富裕是根本要求，就是要通過社區農民對當地旅游發展的參與，解決就業和收入，大幅提升生活水平。

《意見》明確，鄉村旅游發展要牢固樹立新發展理念，落實高質量發展要求，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局。堅持生態優先，綠色發展；因地制宜，特色發展；以農為本，多元發展；豐富內涵，品質發展；共建共享，融合發展。

中科院地理科學與資源研究所鐘林生研究員認為，良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富，而且生態環境與鄉村旅游是相輔相成的，因此在鄉村旅游發展過程中，必須把保護生態環境放在優先位置，必須尊重自然、順應自然、保護自然，只有生態環境保護好了，鄉村旅游才有可持續發展的資源與環境基礎。同時通過生態旅游推動鄉村自然資本加快增值，實現百姓富、生態美的有機統一。

“《意見》非常準確地抓住了當前鄉村旅游存在的一些問題及癥結，提出因地制宜、特色發展。從農家樂到田園綜合體，鄉村旅游取得喜人成績的同時，也存在鄉村文化流逝、千村一面等問題，影響了可持續發展?！兑庖姟分该髁肃l村旅游產業提檔升級的方向，真正把農民勞動生活、鄉村風情風貌、農業產業特色體現出來，把鄉村旅游業態打造成農民就業增收、實現鄉村振興的新增長極。”北京大學戰略研究所副所長竇文章教授說。

南開大學旅游與服務學院黨委書記徐虹教授表示，鄉村旅游要實現可持續發展，必須在品質提升和內涵發展上下功夫，這不僅是市場消費升級發展的需要，也是鄉村重構和鄉村振興中必須突破的問題。要把鄉村從單一生產功能轉變為生產、生活、生態、生命等“四生和諧”的美好家園，缺乏傳統文化的滋養和現代文化的表現都不足以實現人們對美好生活的追求目標，因此鄉村要在創意化發展、品牌化運營和產業融合化、環境優美化等方面綜合發力，形成系統化振興格局，才能讓鄉村農民精神面貌改觀，讓鄉村優秀傳統文化有傳承和活化的人文基礎。

“鄉村旅游的更好發展，需要與鄉村振興中的相關產業融合發展，惟有如此，鄉村旅游才能持續獲得發展動力，并最大限度地發揮鄉村旅游的綜合帶動作用。要實現融合發展，一是要因地制宜，探索適合的產業融合模式與路徑；二是要敢于創新，建立產業融合的保障機制；三是要加大投入并動員全社會力量予以支持，特別是增強相關產業對旅游業的認知。”鐘林生說。

《意見》提出鄉村旅游可持續發展的主要目標是，到2022年，旅游基礎設施和公共服務設施進一步完善，鄉村旅游服務質量和水平全面提升，扶貧富民作用更加凸顯，基本形成布局合理、類型多樣、功能完善、特色突出的鄉村旅游發展格局。

對此，上海財經大學旅游管理系主任何建民教授分析，世界旅游目的地發展的普遍規律就是加強基礎設施與公共服務建設，再匹配當地獨特的旅游吸引物。因此，旅游基礎設施與公共服務設施的進一步完善，是全面提升鄉村旅游服務質量和水平的前提，在當前顯得尤其重要。同時，旅游基礎設施與公共服務設施具有居民和游客可共享的特點，因此，這也是促進鄉村基礎設施、公共服務設施建設與城市均等化的重要方面。而從中國旅游業40年的發展實踐來看，鄉村旅游對于扶貧富民的作用是非常明顯的，應該朝著這一目標繼續前進。

增加政策供給 形成鄉村旅游推進合力

在“加強規劃引領，優化區域布局”方面，《意見》提出，優化鄉村旅游區域整體布局，促進鄉村旅游區域協同發展，制定鄉村旅游發展規劃。

對此，中國社科院旅游研究中心學術顧問、北京聯合大學旅游學院劉德謙教授認為：“從國家發展的現狀和本地的實情出發進行多角度的考量，以期形成地方發展的‘多規合一’的規劃，實在是必須的。也只有這樣，各個地區才能夠將自己鄉村旅游的發展作為重要內容納入到地方經濟社會發展、城鄉建設、土地利用、基礎設施建設、生態環境保護等相關規劃中，從而使得鄉村旅游能夠成為地區整體發展中的一個十分重要的組成部分，以推動鄉村旅游能夠在鄉村振興戰略的實施中得到很好的發展與提升。”

對于規劃引領，中國科學院旅游研究中心總規劃師寧志中也提出了自己的看法，他說，隨著我國城鎮化水平的不斷提高，鄉村旅游的市場規模將持續擴大。我國大約70%的旅游資源分布在鄉村，特別是一些“老少邊窮”地區，旅游資源豐富，但開發率較低，鄉村旅游開發潛力巨大。以資源和市場為導向，優化鄉村旅游區域布局，將鄉村旅游納入區域社會經濟發展規劃，促進鄉村旅游規?；⒓夯l展，對于區域鄉村產業振興具有重要意義。
在“完善基礎設施，提升公共服務”方面，《意見》提出，提升鄉村旅游基礎設施，完善鄉村旅游公共服務體系。

對此，北京大學戰略研究所副所長竇文章教授認為，該措施有力于優化鄉村旅游可持續發展環境。一方面，通過提升鄉村旅游基礎設施，不但能夠有效改善旅游接待服務環境，也能夠有效提升農民的生活環境；另一方面，通過完善鄉村旅游公共服務體系，不但能夠為游客提供便利的旅游服務，同時也能夠帶動鄉村相應公共服務體系的建設。

北京第二外國語學院旅游管理學院唐承財副教授分析到，完善鄉村旅游基礎設施有助于改善鄉村旅游市場環境，營造良好的招商引資環境，形成多主體參與鄉村旅游的模式，帶動鄉村旅游發展活力。從硬環境和軟環境兩方面提升鄉村旅游公共服務體系，有利于給游客提供更加便利、舒適的旅游公共環境，提升游客滿意度，為鄉村旅游的持續發展營造良好的市場形象。

在“豐富文化內涵，提升產品品質”方面，《意見》提出，突出鄉村旅游文化特色，豐富鄉村旅游產品類型，提高鄉村旅游服務管理水平。

對此，寧志中說，鄉村旅游應堅持文化與旅游的融合發展，依托鄉村地區獨特的歷史、習俗、傳統技藝、節慶活動等鄉土文化資源，豐富鄉村旅游的文化內涵；堅持農業與旅游的融合發展，依托農業產業資源，豐富鄉村旅游的內容，提升傳統農業的附加值；堅持生態與旅游的融合發展，大力開發鄉村生態服務產品。

唐承財也提出，鄉村文化是鄉村旅游的靈魂，通過鄉村文化資源有機融入鄉村旅游產品開發，可以開發鄉愁旅游產品，有助于增強鄉村文化旅游的體驗性，推動鄉村地域文化的保護與傳承，豐富鄉村旅游產品體系，推動鄉村旅游轉型升級；通過制定完善服務規范和標準，可以有效提高鄉村旅游服務管理水平，提升鄉村旅游產品的內涵與品質。

在“創建旅游品牌，加大市場營銷”方面，《意見》提出培育構建鄉村旅游品牌體系，創新鄉村旅游營銷模式。

對此，中國旅游研究院吳麗云副研究員分析認為，鄉村旅游品牌體系的建立，是各地構建本地鄉村旅游競爭力的核心所在，將獨有產品品牌化才能在游客心中立下“非他不可”的印象，構筑起一地鄉村旅游發展的競爭實力，保證鄉村旅游發展的可持續性。當然，品牌的建立也需要與時俱進，需要根據市場需求的變化不斷豐富品牌內涵。鄉村旅游的營銷需要針對當下以年輕人為主體的市場消費特征，才能將優質鄉村旅游產品信息送達目標顧客。

竇文章提出，我國鄉村旅游的品牌推廣、市場營銷與產品存在一定的脫節問題，往往通過舉辦簡單的旅游節來進行促銷。此次出臺的措施提到要培育鄉村旅游品牌體系，就是要與鄉村旅游產品體系相對應，以品牌運營的角度提升鄉村旅游產品的品牌價值，彰顯產品活力；通過創新鄉村旅游營銷模式，配套更具市場針對性、策略性的營銷體系，可以拓展更為多元的旅游客源市場結構。

在“注重農民受益，助力脫貧攻堅”方面，《意見》提出，探索推廣發展模式，完善利益聯結機制，讓農民更好分享旅游發展紅利。

對此，“只有讓農民參與其中，并通過鄉村旅游發展從中受益，鄉村旅游的發展才最有價值和意義。”吳麗云說，多方參與的模式，可以將不同利益主體融于一體，有效發揮各自的優勢和特長，從而實現資源的最優化利用，鄉村旅游效益的最大化發揮，最終實現農民致富，投資者獲得合理回報，鄉村環境持續美化的共贏格局。

劉德謙說:“《意見》中，最讓我關注的措施是‘注重農民受益，助力脫貧攻堅’。尤其是《意見》中提出的推動本地村民與旅游者對環境與服務的共享。也正因為如此，旅游的發展才能夠惠及更多的鄉村居民，更好地得到本地居民的理解和支持，從而保證鄉村旅游的可持續發展。”

強化要素保障 為鄉村旅游健康發展護航

為深入貫徹落實《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》，推動鄉村旅游提質增效，促進鄉村旅游可持續發展，加快形成農業農村發展新動能，日前，文化和旅游部、國家發展改革委等17部門聯合發布了《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）。

鄉村旅游是旅游業的重要組成部分，是實施鄉村振興戰略的重要力量，在加快推進農業農村現代化、城鄉融合發展、貧困地區脫貧攻堅等方面發揮著重要作用。《意見》在整合資金資源、強化要素保障方面，明確了四方面內容，即完善財政投入機制，加大中央基建投資向鄉村旅游項目傾斜；加強用地保障，各地將鄉村旅游項目建設用地納入土地利用總體規劃和年度計劃；加強金融支持，鼓勵金融機構為鄉村旅游發展提供信貸支持，扶持鄉村旅游龍頭企業發展；加強人才隊伍建設，將鄉村旅游納入各級鄉村振興干部培訓計劃，加強對縣、鄉鎮黨政領導發展鄉村旅游的專題培訓。

對此，中國旅游研究院產業所吳麗云副研究員認為，強化要素保障提出的四條內容是針對當前制約鄉村旅游發展的根本性因素提出的，屬于對癥下藥。“內容的提出有利于真正解決制約鄉村旅游快速優質發展的問題，推動鄉村旅游產業的健康發展，并借助鄉村旅游的帶動作用，實現農民增收，貧困戶脫貧，早日實現到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧的戰略目標。”

北京聯合大學旅游學院李柏文教授也認為，強化鄉村旅游要素保障對鄉村振興具有重大的意義。“長期以來，資金、土地、人才、知識等要素發展不足、不充分，是制約我國鄉村地區發展的主要原因，城鄉要素對流機制未形成，此次《意見》針對瓶頸問題，重在補短板，鄉村旅游將成為生產要素集聚流動的平臺，將成為鄉村振興的先導產業，發揮示范和帶動效應，形成一種重要的城鄉要素交換與流動的機制，從而為推動鄉村振興提供產業動力，實現鄉村振興的可持續發展，造福億萬百姓。”

“資金、土地、人力是任何經濟活動開展三個必要的核心要素，對于鄉村旅游尤其如此。”北京第二外國語學院旅游管理學院馮凌副教授分析認為，由于鄉村旅游資源相對分布零散，需要較大的投資進行整合和提升開發，在“最嚴格的土地管理制度”下需要一定的土地利用彈性指標配套服務設施，需要一批有情懷、有能力、有經驗的投資人下鄉進行示范性開發，從而帶動當地老百姓不斷提高建設經營和管理服務水平。

面對現存難點，吳麗云分析主要有兩方面，一方面是土地使用中的規劃銜接，“多規合一”并未在各地有效實現，鄉村旅游規劃與土地利用規劃如何實現有效對接還有一定難度；另一方面是金融支持，鄉村旅游發展中很多貸款規模小，盈利存在不確定性，與金融機構防范化解金融風險存在沖突，如何有效銜接也有難度。李柏文認為，培養一批扎根鄉村的旅游人也非常關鍵，因為他們既是人才更是主人。

為更好地讓《意見》保障要素落實到位，馮凌提出三點建議，一是多部門合作，切實將脫貧攻堅、鄉村振興戰略中的資金向鄉村旅游開發建設傾斜，在農、林、水利、交通等設施建設中預置旅游服務功能；政府性金融部門如各地農行、農商行、信用社要針對性設計農民能貸、好貸的金融產品。二是地方要將鄉村旅游項目建設用地納入規劃和計劃，允許利用村集體建設用地、農業設施配套用地、“四荒地”和農民自有宅基地建設鄉村旅游項目。三是開展旅游培訓送教下鄉活動，號召旅游院校、規劃機構、民間組織和熱心的專業人士下鄉，為基層旅游部門和鄉村旅游從業者送教上門。

此外，李柏文認為，“在財政投入方面如果能形成立法，則引導效果將非常巨大”。在他看來，土地利用方面，要積極探索生態紅線的新劃法，處理好生態保護與發展的關系，倡導就地城鎮化，適度城鎮化，要去地產化和城市化；在金融方面，要充分利用旅游流量的優勢，激發鄉村旅游消費，提高旅游投資回報率；在人才培養方面，合理引進管理、運營、技術、市場等短缺人才，可借鑒深圳大鵬區開辦社區旅游學校的經驗，形成鄉村旅游的培養基地。

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