中央發重磅文件（附解讀）為PPP項目保障：嚴禁地方政府違約毀約！

專家解讀：北京大學法學院教授常鵬翱認為，《意見》尊重并回應了民意，傳遞了一個重要信號：既然研究的是續期的法律安排，并強調形成受保護的良好和穩定預期，那么就意味著，對于個人住宅土地使用權到期后政府會收回的擔心是不必要的。

中國人民大學民商事法律科學研究中心主任楊立新認為，續期問題可以從三個方面來考慮：一是不夠70年的，到期后必須都續期到70年；二是70年到期后自動續期，相當于住宅建設用地使用權是一個無期限的物權，即一次取得永久使用，國家不必每次續期每次都收費；三是到期后經過自動續期變成永久性建設用地使用權之后，應當確定使用權人與國家所有權人之間的關系，可以考慮收取必要而不過高的稅金，但應當經過立法機關立法決定。

中國(海南)改革發展研究院院長遲福林認為，意見提出財產權利保護問題，實質是承認并尊重房產已經成為城鎮居民重要財產權的現實。對于70年土地使用權到期后的處理，要拿出妥善的辦法。《意見》盡管沒有出臺具體的內容，但特別重要的是，指明了要向有利于財產保護的方向進行制度設計。

如何遏制征地拆遷矛盾？

關鍵點：不將公共利益擴大化

《意見》：完善土地、房屋等財產征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化，細化規范征收征用法定權限和程序。遵循及時合理補償原則，完善國家補償制度。

專家解讀：遲福林等專家表示，個別地方政府打著公共利益的旗號，占用和征收土地，只付出低價補償，轉手進行房地產開發。最終，政府和開發商攫取高額利益，而部分被征收人的合法權益沒有得到保障，引發一系列群體性事件、刑事案件等尖銳矛盾，并造成失地農民等長遠社會問題。

遲福林認為，《意見》的一個重點，就是要科學界定公共利益的范疇，防止將公共利益隨意擴大化。接下來，有關部門應該根據這個精神進行科學研究，確定好公共利益的邊界。

中國社科院法學研究所民法室主任孫憲忠建議，公共利益的認定應引入聽證程序，利益受損代表和獨立的相關專家代表應該參加。政府部門或者其他強勢的受益主體如果主張某一項目的建設是為了社會公共利益的需要，應當承擔舉證責任。

楊立新、常鵬翱等表示，受人關注的賈敬龍案，起因就與征地拆遷有關。中國人民大學法學院教授劉俊海認為，應當引入價格評估程序，且評估機構應當是利益受損當事人和政府共同指定的機構。如果雙方不能形成一致意見，應由法院指定評估機構。如果評估有誤，評估機構要承擔損害賠償責任。

八大產權問題

1、非公有產權保護弱于國有產權保護：堅持平等保護

由于歷史原因，存在一些法律制度對不同所有制產權保護不夠同等，對非公有產權保護弱于對公有特別是國有產權保護，出現因所有制主體身份不同而同罪異罰或異罪異罰現象。

《意見》明確，堅持平等保護。公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。健全以企業組織形式和出資人承擔責任方式為主的市場主體法律制度，統籌研究清理、廢止按照所有制不同類型制定的市場主體法律和行政法規。加大對非公有財產的刑法保護力度。

“很多政策措施在中央文件中都是首次出現，力度空前，對于平等保護各類產權尤其是加強非公有產權保護意義重大。”國家發改委經濟體制與管理研究所所長銀溫泉說。

2、企業經營不規范問題：遵循法不溯及既往等原則

長期以來，各類企業特別是民營企業在經營發展過程中存在一些違規經營甚至涉嫌違法行為。特別是一旦企業涉案，容易“新賬舊賬一起算”。對此一些民營企業憂心忡忡，甚至影響投資意愿。

《意見》指出，堅持有錯必糾，抓緊甄別糾正一批社會反映強烈的產權糾紛申訴案件，剖析一批侵害產權的案例。嚴格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新舊法之間從舊兼從輕等原則，以發展眼光客觀看待和依法妥善處理改革開放以來各類企業特別是民營企業經營過程中存在的不規范問題。北京大學法學院教授常鵬翱說，中央明確歷史、辯證地看待過去的不規范行為，給民營企業家吃下“定心丸”，有利于他們安心投資、生活。

3、涉案財產牽連合法財產：依法慎重采取強制措施

企業和公民財產權受到侵犯，執法司法不夠規范是一個重要原因。比如，不管企業涉案性質輕重，一旦涉案動輒采取查封、扣押、凍結等強制措施，造成企業正常經營無法進行，甚至破產倒閉；處理涉案財物時擴大范圍，混淆企業法人財產和股東個人財產，混淆違法所得和合法財產，混淆涉案人員個人財產和家庭成員財產等。

《意見》提出，嚴格規范涉案財產處置的法律程序，依法慎重決定是否采取相關強制措施。嚴格區分經濟糾紛與經濟犯罪的界限、企業正當融資與非法集資的界限、民營企業參與國有企業兼并重組中涉及的經濟糾紛與惡意侵占國有資產的界限，防范刑事執法介入經濟糾紛，防止選擇性司法。

4、“新官不理舊賬”：完善政府守信踐諾機制

一些地方政府政策不連續，“新官不理舊賬”，有的甚至招商引資時“敲鑼打鼓”，項目上馬后“關門打狗”；有的地方保護主義嚴重，極端的甚至將外來投資企業特別是民營企業視作“打土豪”的對象；有的調整規劃采取行政強制性措施，不給予企業必要的搬遷補償費用。

《意見》明確，大力推進法治政府和政務誠信建設，地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任。

5、房屋土地使用權到期：研究續期法律安排

土地使用權到期后，房子還是你的嗎？《意見》明確，研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排。

社科院法學研究所研究員孫憲忠認為，關鍵意義在于中央明確了解決這一問題的導向，即推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期。

6、強征強拆：給予被征收征用者公平合理補償

由于財產征收征用制度不完善，相關法律規定不夠明確具體，造成行政機關自由裁量空間大，少數地方借“公共利益的需要”之名強征強拆公民房屋，或征收征用補償不夠公平合理。

《意見》明確，完善土地、房屋等財產征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化。給予被征收征用者公平合理補償。

孫憲忠說，需要在法律上明確界定公共利益的范圍，即使涉及公共利益，也要目的正當、程序正當、足額補償。要讓百姓有知情權，以及一定的參與權和決定權。

7、國資“蛀蟲”：防止內部人任意支配國有資產

由于我國國有資產產權保護制度仍不完善，國有資產流失現象仍然存在。比如國有產權由于所有者和代理人關系不夠清晰，存在內部人控制、關聯交易等；由于自然資源資產產權所有人缺位，土地等自然資源由國有企業低價甚至無償使用。

《意見》提出，以制度化保障促進國有產權保護，防止內部人任意支配國有資產，切實防止國有資產流失。建立健全歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，逐步實現各類市場主體按照市場規則和市場價格依法平等使用土地等自然資源。

8、侵犯知識產權成本過低：提高侵權法定賠償上限

由于知識產權侵權成本過低，造成侵權行為屢禁不止，嚴重損害創新活力。

《意見》明確，提高知識產權侵權法定賠償上限，探索建立對專利權、著作權等知識產權侵權懲罰性賠償制度。

政策原文：

中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見

產權制度是社會主義市場經濟的基石，保護產權是堅持社會主義基本經濟制度的必然要求。有恒產者有恒心，經濟主體財產權的有效保障和實現是經濟社會持續健康發展的基礎。

改革開放以來，通過大力推進產權制度改革，我國基本形成了歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度和產權保護法律框架，全社會產權保護意識不斷增強，保護力度不斷加大。

同時也要看到，我國產權保護仍然存在一些薄弱環節和問題：國有產權由于所有者和代理人關系不夠清晰，存在內部人控制、關聯交易等導致國有資產流失的問題；利用公權力侵害私有產權、違法查封扣押凍結民營企業財產等現象時有發生；知識產權保護不力，侵權易發多發。

解決這些問題，必須加快完善產權保護制度，依法有效保護各種所有制經濟組織和公民財產權，增強人民群眾財產財富安全感，增強社會信心，形成良好預期，增強各類經濟主體創業創新動力，維護社會公平正義，保持經濟社會持續健康發展和國家長治久安。現就完善產權保護制度、依法保護產權提出以下意見。

一、總體要求

加強產權保護，根本之策是全面推進依法治國。要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，著力推進供給側結構性改革，進一步完善現代產權制度，推進產權保護法治化，在事關產權保護的立法、執法、司法、守法等各方面各環節體現法治理念。要堅持以下原則：

——堅持平等保護。健全以公平為核心原則的產權保護制度，毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。

——堅持全面保護。保護產權不僅包括保護物權、債權、股權，也包括保護知識產權及其他各種無形財產權。

——堅持依法保護。不斷完善社會主義市場經濟法律制度，強化法律實施，確保有法可依、有法必依。

——堅持共同參與。做到政府誠信和公眾參與相結合，建設法治政府、責任政府、誠信政府，增強公民產權保護觀念和契約意識，強化社會監督。

——堅持標本兼治。著眼長遠，著力當下，抓緊解決產權保護方面存在的突出問題，提高產權保護精準度，加快建立產權保護長效機制，激發各類經濟主體的活力和創造力。

二、加強各種所有制經濟產權保護

深化國有企業和國有資產監督管理體制改革，進一步明晰國有產權所有者和代理人關系，推動實現國有企業股權多元化和公司治理現代化，健全涉及財務、采購、營銷、投資等方面的內部監督制度和內控機制，強化董事會規范運作和對經理層的監督，完善國有資產交易方式，嚴格規范國有資產登記、轉讓、清算、退出等程序和交易行為，以制度化保障促進國有產權保護，防止內部人任意支配國有資產，切實防止國有資產流失。

建立健全歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，完善自然資源有償使用制度，逐步實現各類市場主體按照市場規則和市場價格依法平等使用土地等自然資源。

完善農村集體產權確權和保護制度，分類建立健全集體資產清產核資、登記、保管、使用、處置制度和財務管理監督制度，規范農村產權流轉交易，切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、非法處置集體資產，防止外部資本侵吞、非法控制集體資產。堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護、共同履行社會責任。

三、完善平等保護產權的法律制度

加快推進民法典編纂工作，完善物權、合同、知識產權相關法律制度，清理有違公平的法律法規條款，將平等保護作為規范財產關系的基本原則。健全以企業組織形式和出資人承擔責任方式為主的市場主體法律制度，統籌研究清理、廢止按照所有制不同類型制定的市場主體法律和行政法規，開展部門規章和規范性文件專項清理，平等保護各類市場主體。加大對非公有財產的刑法保護力度。

四、妥善處理歷史形成的產權案件

堅持有錯必糾，抓緊甄別糾正一批社會反映強烈的產權糾紛申訴案件，剖析一批侵害產權的案例。對涉及重大財產處置的產權糾紛申訴案件、民營企業和投資人違法申訴案件依法甄別，確屬事實不清、證據不足、適用法律錯誤的錯案冤案，要依法予以糾正并賠償當事人的損失。完善辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，從源頭上有效預防錯案冤案的發生。嚴格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新舊法之間從舊兼從輕等原則，以發展眼光客觀看待和依法妥善處理改革開放以來各類企業特別是民營企業經營過程中存在的不規范問題。

五、嚴格規范涉案財產處置的法律程序

進一步細化涉嫌違法的企業和人員財產處置規則，依法慎重決定是否采取相關強制措施。確需采取查封、扣押、凍結等措施的，要嚴格按照法定程序進行，除依法需責令關閉企業的情形外，在條件允許情況下可以為企業預留必要的流動資金和往來賬戶，最大限度降低對企業正常生產經營活動的不利影響。

采取查封、扣押、凍結措施和處置涉案財物時，要依法嚴格區分個人財產和企業法人財產。對股東、企業經營管理者等自然人違法，在處置其個人財產時不任意牽連企業法人財產；對企業違法，在處置企業法人財產時不任意牽連股東、企業經營管理者個人合法財產。嚴格區分違法所得和合法財產，區分涉案人員個人財產和家庭成員財產，在處置違法所得時不牽連合法財產。

完善涉案財物保管、鑒定、估價、拍賣、變賣制度，做到公開公正和規范高效，充分尊重和依法保護當事人及其近親屬、股東、債權人等相關方的合法權益。

六、審慎把握處理產權和經濟糾紛的司法政策

充分考慮非公有制經濟特點，嚴格區分經濟糾紛與經濟犯罪的界限、企業正當融資與非法集資的界限、民營企業參與國有企業兼并重組中涉及的經濟糾紛與惡意侵占國有資產的界限，準確把握經濟違法行為入刑標準，準確認定經濟糾紛和經濟犯罪的性質，防范刑事執法介入經濟糾紛，防止選擇性司法。

對于法律界限不明、罪與非罪不清的，司法機關應嚴格遵循罪刑法定、疑罪從無、嚴禁有罪推定的原則，防止把經濟糾紛當作犯罪處理。嚴禁黨政干部干預司法活動、介入司法糾紛、插手具體案件處理。

對民營企業在生產、經營、融資活動中的經濟行為，除法律、行政法規明確禁止外，不以違法犯罪對待。對涉及犯罪的民營企業投資人，在當事人服刑期間依法保障其行使財產權利等民事權利。

七、完善政府守信踐諾機制

大力推進法治政府和政務誠信建設，地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任。

因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴格依照法定權限和程序進行，并對企業和投資人因此而受到的財產損失依法予以補償。

對因政府違約等導致企業和公民財產權受到損害等情形，進一步完善賠償、投訴和救濟機制，暢通投訴和救濟渠道。將政務履約和守諾服務納入政府績效評價體系，建立政務失信記錄，建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制，加大對政務失信行為懲戒力度。

八、完善財產征收征用制度

完善土地、房屋等財產征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化，細化規范征收征用法定權限和程序。遵循及時合理補償原則，完善國家補償制度，進一步明確補償的范圍、形式和標準，給予被征收征用者公平合理補償。

九、加大知識產權保護力度

加大知識產權侵權行為懲治力度，提高知識產權侵權法定賠償上限，探索建立對專利權、著作權等知識產權侵權懲罰性賠償制度，對情節嚴重的惡意侵權行為實施懲罰性賠償，并由侵權人承擔權利人為制止侵權行為所支付的合理開支，提高知識產權侵權成本。

建立收集假冒產品來源地信息工作機制，將故意侵犯知識產權行為情況納入企業和個人信用記錄，進一步推進侵犯知識產權行政處罰案件信息公開。

完善知識產權審判工作機制，積極發揮知識產權法院作用，推進知識產權民事、刑事、行政案件審判“三審合一”，加強知識產權行政執法與刑事司法的銜接，加大知識產權司法保護力度。

完善涉外知識產權執法機制，加強刑事執法國際合作，加大涉外知識產權犯罪案件偵辦力度。

嚴厲打擊不正當競爭行為，加強品牌商譽保護。將知識產權保護和運用相結合，加強機制和平臺建設，加快知識產權轉移轉化。

十、健全增加城鄉居民財產性收入的各項制度

研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期。

在國有企業混合所有制改革中，依照相關規定支持有條件的混合所有制企業實行員工持股，堅持同股同權、同股同利，著力避免大股東憑借優勢地位侵害中小股東權益的行為，建立員工利益和企業利益、國家利益激勵相容機制。

深化金融改革，推動金融創新，鼓勵創造更多支持實體經濟發展、使民眾分享增值收益的金融產品，增加民眾投資渠道。

深化農村土地制度改革，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損的底線，從實際出發，因地制宜，落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權，賦予農民更多財產權利，增加農民財產收益。

十一、營造全社會重視和支持產權保護的良好環境

大力宣傳黨和國家平等保護各種所有制經濟產權的方針政策和法律法規，使平等保護、全面保護、依法保護觀念深入人心，營造公平、公正、透明、穩定的法治環境。

在堅持以經濟建設為中心、提倡勤勞致富、保護產權、弘揚企業家精神等方面加強輿論引導，總結宣傳一批依法有效保護產權的好做法、好經驗、好案例，推動形成保護產權的良好社會氛圍。

完善法律援助制度，健全司法救助體系，確保人民群眾在產權受到侵害時獲得及時有效的法律幫助。有效發揮工商業聯合會、行業協會商會在保護非公有制經濟和民營企業產權、維護企業合法權益方面的作用，建立對涉及產權糾紛的中小企業維權援助機制。更好發揮調解、仲裁的積極作用，完善產權糾紛多元化解機制。

各地區各部門要充分認識完善產權保護制度、依法保護產權的重要性和緊迫性，統一思想，形成共識和合力，狠抓工作落實。各地區要建立黨委牽頭，人大、政府、司法機關共同參加的產權保護協調工作機制，加強對產權保護工作的組織領導和統籌協調。

各有關部門和單位要按照本意見要求，抓緊制定具體實施方案，啟動基礎性、標志性、關鍵性工作，加強協調配合，確保各項舉措落到實處、見到實效。

本文關鍵字：PPP項目 查看更多