歷史名城如何破解“拆與建”迷局？

廣州金陵臺妙高臺等歷史建筑被拆觸發的反思 歷史名城如何破解“拆與建”迷局？

編者按：“當歌曲和傳說已經緘默的時候，建筑還在說話?！边@是俄國小說家果戈里的名言，他認為，建筑比詩歌和傳說更能永久流傳。廣州作為一座擁有2200多年歷史的古城，散落于城市中心的嶺南風情的歷史建筑，是廣州這座城市凝固的歷史、活的名片。然而面對急速的城市發展腳步，它們正面臨著消失的危險。從近日被開發商強制拆除的金陵臺、妙高臺，到蘿崗區5座先秦古墓被損毀，廣州在城市發展中如何保住自身擁有的豐富歷史文化遺產？南方日報記者展開探訪，破解現代城市所遇到的“拆”與“建”的迷局。

近段時間，廣州的文物保護牽動人心：6月10日晚，僅靠一紙“緩拆令”保命的民國建筑金陵臺、妙高臺，一夜之間被開發商夷為平地；6月14日晚，蘿崗區5座先秦古墓被地鐵六號線施工方以鉤機挖毀……南方日報記者獲悉，事件引發廣州市委市政府領導的高度重視，馬上部署市規劃局、文化局等部門在全市展開地毯式排查，以防下一個“金陵臺悲劇”重演。

“金陵臺被拆除事件，反映了城市在歷史建筑保護方面一系列深層次的問題?！比A南理工大學建筑學院教授鄭力鵬對南方日報記者說。實際上，自1982年被公布為全國首批歷史文化名城開始，廣州城的歷史文化保護與開發之間的博弈一直未曾停息過。2009年7月，新河浦東山別墅區7棟小洋樓被拆除，曾一度引發軒然大波。這些沉淀了廣州千年歷史文化風貌的歷史建筑，緣何屢屢消失在新千年的城市版圖上？

建筑是凝固的歷史，也是一座城市的名片。然而，金陵臺、妙高臺這樣的“城市歷史名片”被一夜拆光后，站在廢墟上的人們開始懷想城市昔日的風景線。如何防止類似的悲劇重演？怎樣才能保住這些沒來得及列入“文物保護單位”的歷史建筑？如何在廣州急速發展的腳步中，為這座千年古邑留住最富有個性的細節？南方日報記者就此展開了調查。

制度層面

歷史建筑仍缺“護身符”

【10年過去了，《名城保護規劃》仍未獲省有關部門審批通過。而進行了長期普查的廣州市歷史建筑保護名錄，至今也仍未正式公布。換言之，像金陵臺這類的建筑只能算“準文物”，處于保護“無法可依”的境地。】

金陵臺、妙高臺是極具建筑藝術價值的民國建筑，但卻無法短時間內被列為文物保護單位，它們的命運與北京梁思成林徽因故居相似，還未來得及被列為任何一級文物保護單位，就消失在推土機的巨臂之下。

“金陵臺、妙高臺盡管不屬于文物保護單位，但它們應被納入歷史文化名城的保護范疇，作為歷史建筑保護起來?！睆V州大學建筑與城市規劃學院教授湯國華表示。早在1982年，廣州已被列入國家歷史文化名城，這些沉淀了不同年代歷史風貌的建筑原則上就應被“打包”保護起來。

為規范歷史文化名城的具體保護工作，1998年廣州市公布了《廣州歷史文化名城保護條例》（以下簡稱《名城保護條例》），與現正生效的《中華人民共和國文物保護法》、《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，一同成為當前廣州文物保護的三把“尚方寶劍”。

由于頒布的時間距今較遠，這些法規與現實之間已經出現了不同程度的脫節。其中《名城保護條例》規定過粗，引起了不少專家的詬病。“《名城保護條例》公布之初，進入舊城改造領域的開發商并不多，因此條例主要約束的是個人行為?！睖珖A指出。

根據《名城保護條例》第二十六條規定，破壞保護區內傳統建筑的原狀和風貌，或違反相關新建、擴建、改建規定的，應由有關行政主管部門責令停止違法行為，限期改正或拆除，并恢復原狀。但湯國華指出，對于其“違法后果”、處罰力度以及“恢復原狀”的時限，《名城保護條例》均沒有作出明確說明，其法規的執行效力很低。

這些模糊的條款，對“歷史建筑”的保護帶來了不少消極影響。多年來，那些因各種原因無法升格為文物保護單位、卻又具有一定歷史價值的建筑，一直處于文物保護中模棱兩可的灰色地帶。這些“歷史建筑”大多身處寸土尺金的黃金地段，在城市發展中常常面臨被拆解的危險。

實際上，為彌補《名城保護條例》的不足，廣州市有關部門一直在努力。在2003年便已著手出臺《廣州市歷史文化名城保護規劃》（以下簡稱《名城保護規劃》）。可是，時至今日，《名城保護規劃》仍未獲省有關部門審批通過。而進行了長期普查的廣州市歷史建筑保護名錄，至今也仍未正式公布。換言之，像金陵臺類似的建筑只能算“準文物”，處于保護“無法可依”的境地。

南方日報記者在采訪中還了解到，早在上世紀90年代，廣州曾專門成立了隸屬于市政府的“名城辦”（廣州市歷史文化名城保護辦公室），牽頭文物、規劃、建設等部門統籌保護歷史建筑。然而，這一部門在2003年機構改革后遭到裁撤，直到2009年新河浦事件發生后，在專家呼吁下才得以恢復。而這期間，政府出讓的土地大部分未來得及“圈”出歷史建筑保護的范圍。

恢復后的“名城辦”，成為市規劃局下設的“名城處”?！懊翘帯钡某霈F確實使廣州文保事業的風氣為之一振，不僅擱置數年的《名城保護規劃》被重新提上議事日程，廣州市規劃局也于去年4月對全市歷史建筑展開地毯式的“家底”普查。今年初，規劃部門頒布的《廣州市歷史建筑和歷史風貌區保護辦法》正式向市民征求意見，并有望在今年內出臺。

據知情人士透露，由清華大學建筑與設計研究院和廣東省規劃院合作完成的《名城保護規劃》，圈定范圍包括廣州舊城20多平方公里，牽涉面積廣，重點地塊多，仍在繼續修訂之中。因此，眾多有歷史價值的古老建筑，目前仍處在法律保護的“空心地帶”。

利益層面

出讓地塊前應增設“文物影響評估”門檻

【很多時候政府在出讓土地之前，應該提前對該地塊的“文物保護”風險進行評估；如果將可能面對“文物保護”的風險轉嫁給開發商，開發商很可能鋌而走險。】

與金陵臺、妙高臺同樣牽動人心的是，蘿崗區5座先秦古墓被地鐵六號線施工方以鉤機挖毀。是什么原因，讓施工方敢于鋌而走險公然破壞文物？

鄭力鵬分析說，最直接的一個原因是，很多時候政府在出讓土地之前，應該提前對該地塊的“文物保護”風險進行評估，并知會開發商；如果將可能面對“文物保護”的風險轉嫁給開發商，開發商很可能鋌而走險破壞文物。

兩起破壞事件，都使輿論將矛頭直指開發商與施工方，甚至建言政府不惜回收地塊以示懲戒。然而，房地產開發商也表示自己很“受傷”。廣州中原地產代理有限公司項目總經理黃韜認為，開發商同樣是金陵臺事件的受害者，“許多開發商買地時，并不知道這些房子是不能拆的。然而，政府一紙禁令下來就不讓開發，也沒有補償，這是他們最不愿意看到的結果”。

工期延誤會給開發商帶來多大的經濟損失？曾有業內人士算過一筆賬：一個總投資上百億元的項目，每停工一天損失的資金成本高達50萬元。此外，他們還要承擔建筑方案修改后大幅增加的施工成本。

“在歷史文化名城進行開發，這自然是要承擔風險的。”湯國華對開發商的自辯卻不茍同。他認為，將文物列入風險評估是開發商事前就應做好的功課。發生問題后，開發商也有責任改變開發方案，造成的損失不應由政府單獨買單。“當然，政府也應事先做好調研，預先知會開發商買地存在的風險?！彼a充道。

而鄭力鵬則提出一個折中方案：政府在出讓土地之前，應提前對出讓地塊進行文物和歷史建筑的排查，評估地塊的“文物保護”風險，然后在出讓土地的條款中知會開發商要負責保護。

在杭州以及國外一些城市，已經在嘗試這種做法。政府會先主動進行文物探測與發掘，將土地“三通一平”后才移交開發商。

而湯國華則提議，政府在審批建設項目時，可參照“環境影響評估”增設一道“文物影響評估”的門檻。“文物影響評估既牽涉到外部施工可能對歷史建筑帶來的威脅，也會涉及改造利用這些歷史建筑可能造成的破壞”，只有通過“文物影響評估”才能批準立項，或能將損失降到最低。

目前，廣州市規劃局已經啟動針對已批項目地塊的歷史建筑普查。去年對1038個（實際是994個）已批項目地塊普查時發現，共有173個地塊內有歷史建筑建議保留。但這也意味著，與金陵臺類似，可能被一夜鏟掉的歷史建筑還有許多。

事實上，近年來廣州市對已出讓地塊歷史建筑的保護工作，也付出了不小代價：2012年，政府從萬科手中收回大元帥府地塊，為此付出了至少7億元；按《名城保護規劃》的要求壓低了農講所對面地塊建筑物的高度，為此付出了至少5億元……

為避免金陵臺類似事件再次發生，廣州市有關部門現已緊急推出新規：凡送市規委會審議的重大平臺項目，都必須附上歷史建筑評價報告。由市規劃局牽頭，在前期已完成的歷史城區內已批未建地塊2萬棟舊建筑普查基礎上，再次開啟對全市尤其是已批項目、在建項目的歷史建筑的地毯式排查。

發展層面

舊城改造應以歷史文化名城意識為首

【“舊城改造的目的究竟是不是為了產生經濟效益？這是問題的根源。”】

“文化歷史街區大多處于城市舊城區，它們就像是老人家。老人已經病了，不治，還要讓他去賺錢，這不是加速它的死亡嗎？”一位文物專家如是說。要破解歷史文化名城“拆”字迷局，最關鍵的一環還在于“舊城改造”何去何從。

“舊城改造，涉及的是價值判斷的問題?！编嵙i告訴記者。

“舊城改造的目的究竟是不是為了產生經濟效益？這是問題的根源?！睖珖A認為，舊城“改造”應該成為“改善”更合適。改造的目的是為了改善舊城居民的生活環境，而不是推倒重來，將舊城的居民全部趕走，重新進行房地產開發。當人們將舊城空間變成一棵“搖錢樹”來開發時，這種做法已經和當初的用意背道而馳。

是否讓開發商參與舊城改造，是其中的一個爭論焦點?！霸陂_發商的眼中，歷史建筑、老房子是沒有價值的，它們緊緊盯住的是老房子下面的地皮。”鄭力鵬表示。湯國華也認為舊城改造不能走開發商為主導的路線：“開發商肯定要在舊城興建高層建筑，這勢必對街區風貌構成破壞。”

湯國華認為，舊城改善應更多依靠居民自身，政府有義務為居民提供修繕與重建的指導意見。而現實發生的一切，卻讓湯國華感到困惑。一些開發商主導的舊城改造項目被擱置后，街區環境反而日趨惡化，甚至連衛生、房屋的日常維護也無人問津。好端端的歷史建筑里堆滿了垃圾，小偷越來越多，居民們守不下去便只好搬走。

眼下的類似問題幾乎所有大城市都在共同面對，開發商越來越多參與到舊城改造項目也已成定局?！昂苌儆谐鞘心軐⑵湔w保護下來，必然要對舊城進行適度的改造利用?！编嵙i說：“如果政府要兼顧舊城區的社會文化價值，就必須犧牲掉短期的經濟價值，而這就需要改變唯GDP發展論。”

湯國華也指出，針對舊城改造，國內外不少大城市在急速發展期都走過彎路，比如東京，很多是拆完重建，最后只能做一些假的歷史建筑。而香港也如此，以致今天連一條完整的騎樓街也沒有保留下來。但近年來，痛定思痛后，香港歷史建筑的保護力度明顯加強，不少成功活化利用歷史建筑的案例值得借鑒。

“如今，香港歷史建筑普查也走在了廣州前面，目前已經公布超過1400棟歷史建筑了?！睖珖A介紹，香港不僅有清晰的歷史建筑保護名錄，相關的監督機制也十分完善。發展局專門統籌文保事宜，任何歷史建筑或文物古跡的改建或拆除，都將“牽一發而動全身”，相關部門及時聯動，一致核查通過后方能執行，監察力度非常強?！跋愀蹖τ跉v史建筑的活化，每一部門都會作出細致的規定，園林、消防、水務等部門都會從各自領域出發，針對每一個歷史建筑作出專門的規劃指引，非常具體、專業，可操作性強?！?/P>

舊城改造應將歷史文化名城的意識置于首位，成為受訪專家的一致意見。湯國華表示，這首先應該反映在對開發商的資質要求上。“廣州只能讓那些文保意識較強、同時也愿意承擔改善居民生活之責任的開發商進入?！倍劣谫Y金的籌措方面，有人建議啟動廣州文保修復基金，將社會各方，包括政府、開發商、民間人士的資本都吸納進來，以備不時之需。一旦出現文保與開發之間的沖突時，就可以通過積極運作進行修繕與補償。基金的設置也能推進社會大眾的名城意識的提高與對文保事業的參與度。

“保護歷史建筑，必須是兩種人，有心人和有錢人，有心沒錢、有錢沒心都不行。”在湯國華眼中，已提出建設“世界文化名城”藍圖的廣州，正處在新與舊、去與留、拆與建的節點上，機遇與挑戰并存。

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