林峰：用好“四類土地”—鄉村振興投資關鍵

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，深化把握現代化建設規律和城鄉關系變化特征，順應廣大農民對美好生活的向往，對“三農”工作做出重大部署?，F階段我國農村基礎設施、人居環境、生產與生活水平等雖然有了較大改善，但距離全面建成小康社會的要求還相差甚遠。資金投入不足，融資渠道不暢等仍是制約鄉村振興有序推進的重大難題。

綠維文旅作為鄉村振興戰略規劃與實施的全程服務商，在縣域鄉村振興、田園綜合體、村莊規劃、一二三產業融合示范區、現代農業園區以及休閑農業、鄉村旅游、農莊、酒莊、農場、民宿客棧等農旅項目方面都具有豐富的經驗。

綠維文旅成功完成了《開江縣鄉村振興戰略規劃》，以期更好的 指導 鄉村振興戰略的實施。 鄉村振興 大有可為，順暢的 投融資渠道和可操作的投融資模式將為 鄉村振興戰略落地實施奠定堅實的基礎。

一、鄉村振興投資的關鍵

（一）鄉村振興投資要考慮多方利益

鄉村振興方面的相關資金來源主要有政府資金、政策性資金、社會資本、開發型金融和商業金融等多種渠道，涉及到社會投資、政府投資、村集體投資、農民投資等多主體利益。在鄉村振興投資的過程中，應該通過股份合作制、租金模式、委托代工、訂單農業等多種形式，形成利益共享的結構，保護多方利益，社會投資、政府投資、農民投資等各方利益共享共榮。

在各種資金渠道中，社會資本是鄉村建設融資的主體力量。引入社會資本可有效減輕政府債務負擔，緩解政府財政壓力，提高鄉村建設效率，同時也可以為企業帶來直接和間接的收益。從開發的角度來講，社會資本參與鄉村振興最重要的是在一二三產融合的架構下，在產居融合的支撐下，落實到以四塊地的開發為基礎的開發結構上。

（二）鄉村振興要巧用杠桿，放大政府投資的效應

鄉村振興需要的資金數額巨大，不能緊靠政府投資資金，國家對于鄉村的投入要通過杠桿的作用，充分吸引社會資本、集體經濟資金等，擴大投資規模，放大投資效應。為吸引各類社會資本投向農業農村，各地政府應優化鄉村市場環境，加大鄉村基礎設施和公用事業領域的開發力度，廣泛吸引社會資本參與鄉村人居環境整治、農業基礎設施、現代農業、產業融合、生態修復等建設。

鄉村振興的投資以政府對鄉村基礎設施、公共服務設施的投資，對產業的投資、補貼、扶持為基礎，通過市場化運作，吸引社會資本的參與產業發展項目如現代種養業、在農林規模水平條件下的旅游業、加工流通、農村服務業等，同時也可參與政府主導的部分公共服務領域PPP項目，如收費公路、農村管網建設等。通過鄉村一二三產融合發展，放大市場效益，把政府的投入有效的轉化成面向市場的投資回報結構。

二、四類土地與鄉村振興投資的關系

（一）鄉村振興缺乏良好的投資邏輯

國家振興鄉村的過程中，更多的是對農業及其他產業的支持，鄉村振興戰略規劃中目前最缺少的是長期以來沒有對鎮、鄉、村的發展形成有效的推動結構，導致規劃設計和發展結構都是脫節的。最終就是鄉村的發展實際上和市場存在脫節的問題。

城市發展過程中，基礎設施只要投入進去，城市土地價值就會升值，隨后城市的房產就會升值，城市不動產升值以后，銀行會提供貸款，老百姓的資產會升值，那么政府再拍賣土地的就會有了土地財政，所以以不動產為基礎形成了良性升值結構，我們稱之為城市不動產財富升值結構，即由基礎設施帶動土地，帶動房產，帶動財富，最后帶動整個城市發展一套循環閉環邏輯。

但這套邏輯在農村全部被打亂了，土地不能流轉，不動產不能轉讓不能升值，因此，國家在農村地區大規模的基礎設施投資都不能帶動資產升值，資產不能升值，銀行就不會提供貸款，社會資本更不敢進入，由此造成鄉村發展的斷裂，這就是制度問題構成鄉村發展的核心制約點。政府也清楚這個問題，提出的改革目標很清晰，到2020年要解決制度框架問題，而解決問題的核心就是要讓市場配置資源。因此，市場如何配置資源，中央的投資、國家的投資、政府的投資，銀行的貸款如何有效撬動民間資本進入，如何促使市場資本的良性循環是重點。

現在是鄉村振興的最大機遇期，而機遇在哪里，鄉村滿地都是黃金，鄉村有很多好資源，人們都說將來可以去養老，但為什么現在人們不去鄉村生活，很大的問題是現在鄉村資產與城市資產的差距太大，鄉村不能把財富保持增值，只是使用價值，沒有形成財富鏈結構，那么一旦財富鏈形成，就意味著鄉村資產就會和城市資產靠近，鄉村的價值將被大幅度升值，這個升值恰恰是投行、基金、資本為主的投資方向，也是鄉村振興面向市場最大的號召力。那么，如何形成國家對鄉村的投資，變成有杠桿的資產化投資，帶動區域升值和發展，實際上才是實現了鄉村振興。其中，土地政策走向和制度發展是最關鍵、最核心和最重要的問題。鄉村振興發展最重要的是解決錢、人、市場的問題，首先要通過土地解決資金問題。

（二）鄉村振興投資要用好“四類土地”

通過土地要資金，在廣袤的鄉村，真正可以利用的土地有四類：高標準農田、集體建設用地、增減掛鉤用地、四荒地。只有以“四類土地”為抓手，形成良好的升值結構，擁有閉合的發展模式，才能真正帶動鄉村振興。這四類土地的利用形成了鄉村投資發展的核心基礎，由此形成基金投資、PPP投資等多種投資的結構。

1、高標準農田

綠維文旅在長子縣、新化縣和金沙新區實施10萬畝高標準農田新增產能指標項目，由高標準農田建設項目，以跨省交易機制為契機，獲得補充耕地國家統籌經費，所得資金用于支撐鄉村振興項目建設。該模式成功地促進縣域鄉村振興戰略規劃順利地推進實施。

高標準農田帶動的PPP模式通過高標準農田建設項目，以國家支持高標準農田建設的資金作為背書，盤活鄉村土地資源，引入社會資本和金融資本，導入上市企業和新興產業，通過PPP方式大規模推進循環農業發展，推廣高標準農田建設。在發展的過程中既有效解決了農業的面源污染，促進農業有機廢棄物資源化利用，又同時引入新興產業，為鄉村人才提供就業和創業的機會，最終可以切實有效地推進鄉村產業、人才的振興和生態宜居發展，結合鄉村文化、組織振興，最終實現鄉村全面振興。

2、集體建設用地

集體建設用地包括宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。在鄉村振興下，農村的大量閑置和低效建設用地，將面臨盤活的機遇。尤其是宅基地作為農村集體建設用地的大頭，將成為農村地產的核心載體。集體建設用地是鄉村振興規劃中最“價值連城”的地塊。

最近兩年在實行的集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等措施，正在加速實現城鄉之間的對等，也為建設用地的取得提供了更多的途徑與法律依據。通過集體建設用地的有效整合，實現鄉村一級土地開發，形成鄉村土地資源的再利用結構，這就需要把產居融合發展與二三產業發展結合在一起，形成鄉村地產結構。

鄉村地產不同于城市地產，不是以國有建設用地為基礎，而是以農村集體建設用地（宅基地、集體建設經營性用地、公益性公共設施用地）為基礎形成的地產形態。鄉村振興下的鄉村地產不是簡單的農村房地產開發或農業新村等純居住地產，而是要站在產業服務的出發點，成為一種滲透產業服務、鄉村文化的新地產模式。

通過出讓、流轉、租賃、入股、抵押等形式，將集體建設用地、村莊、農用地相互結合，開展多種模式的產居綜合開發，一方面可以解決農村宅基地和經營建設用地的大量閑置問題，一方面可以整治、拆并、調整大量散落的、規模小的村莊，形成聚集化、現代化的社區居住結構，便于管理和提高生產效率，成為不動產聚集和農村現代化的支撐點。進而促進產業專業化、規模化、集約化提升，通過綜合開發，促進鄉村就地城鎮化。

3、增減掛鉤用地

城鄉建設用地增減掛鉤結余指標從省內交易到跨省域調劑，實現了把深度貧困地區節余的建設用地指標流轉到經濟發達地區，同時，將經濟發達地區的土地增值收益轉移到深度貧困地區。在建設用地總量不增加、耕地不減少的前提下，優化了用地結構和布局，實現了資金資源的雙向流動和優勢互補。

在鄉村振興實踐中，集體農林用地轉國有建設用地需按照城鎮建設用地與鄉村建設用地增減掛鉤政策，通過建新拆舊和土地復墾，實現建設用地總量不增加、耕地面積不減少、質量不降低、用地布局更加合理。對于零星、分散的集體經營性建設用地，可先復墾后再異地調整入市。入市后的土地可以用作工礦倉儲、商服、旅游等經營性用途。

跨省補充耕地指標交易和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標省域調劑所得收益，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和實施鄉村振興戰略，便于開展多元化的投融資渠道。

4、未利用地

未利用地是指除農用地和建設用地以外的土地，主要包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖等。隨著用地指標的吃緊，國家出臺了系列政策鼓勵未利用地的有效利用，并對基礎設施的建設給予一定補貼。未利用地一般可以通過承包、租賃或拍賣獲得使用權，然后進行治理。但對一些條件差、群眾單戶治理有困難的“四荒”，可先由集體經濟組織作出規劃并完成初步治理后，再流轉給個人。

《關于積極開發農業多種功能 大力促進休閑農業發展的通知》鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發展休閑農業，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閑農業，其建設用地指標給予傾斜?！蛾P于支持旅游業發展用地政策的意見》支持使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅游項目。

四荒地是可以構成對鄉村產業發展的核心支持，跨二三產業的用地是無法在耕地上使用的，但可以利用四荒地，非耕農地和集體建設用地，所以，打造好四荒地的投融資發展模式最重要的結構之一。

三、綠維實踐總結

1、鄉村振興規劃是就地城鎮化的解決方案

鄉村現代化發展過程中應該明確未來鄉村的定位、明確到底如何建設公共服務設施和基礎設施，建設幾條道路，哪些村應該聚集，哪些村應該分散拆遷等，否則大量的投入都將是浪費。因此，鄉村投入前要做規劃，明晰鄉村未來發展定位，明確從農耕社會到未來機械化、現代化農業生產過程中，鄉村人口變化趨勢，村莊及生活方式變化，村莊聚集結構等核心問題，綠維稱之為就地城鎮化。

鄉村振興規劃是就地城鎮化解決方案，中國要解決從小農經濟到現代農業發展，最后達到現代化過程中的發展銜接及節奏問題。所以，如何從規劃上解決一個縣、鄉村發展的結構問題，就是就地城鎮化問題，需要解決鄉村聚集問題，以及基礎設施公共設施投放問題和如何逐漸過度的問題等，這些是鄉村振興解決的核心問題，農業農村部稱之為村莊布局規劃和村莊規劃，也可以稱之為城鄉一體化發展結構中國土空間新布局發展結構。

綠維文旅基于農業全產業鏈的平臺化運作模式，形成了編制鄉村振興規劃（D）+導入中央財政資金、社會資本及金融資本（F）+實施鄉村振興重大項目的工程總承包（EPC）+農村一二三產業融合項目的投融資與運營（O）的縣域鄉村振興系列化服務方案。

以《鄉村振興規劃》為基礎，規劃策劃可實施的落地項目，通過社會資本及金融自辦的資金導入（F），獲取鄉村振興相關項目前期所需要投入的資金，后期通過工程總承包（EPC）和投融資運營（O），促進項目落實，促進鄉村全面振興。

2、綠維文旅鄉村振興的投資實踐

近一年多時間，綠維文旅已做了30多個縣域鄉村振興規劃。其中，新化縣2017年獲得國家畜禽糞污資源化利用整縣推進試點縣。山西省長子縣2018年獲得國家有機肥替代化肥示范縣和秸稈綜合利用整縣推進試點縣。金沙新區2018年獲得秸稈綜合利用整縣推進試點縣。

綠維文旅通過平臺合作發展模式、“高標準農田建設+人居環境整治”雙結構PPP項目模式、F+EPC+O運營模式、景區托管運營模式、綠色有機旱作農業整縣推進模式的五大模式在各地進行了有益嘗試，以各地耕地提質增效為抓手，以高標準農田新增產能指標跨省交易獲得政府補充耕地經費，采用社會資本融資代建的方式，指標經費到位后，由縣土地管理部門回購社會資本的投資指標，剩余經費用于脫貧攻堅和鄉村振興項目建設。

鼓勵各類專業企業積極參與農村人居環境整治項目（如農村垃圾污水處理項目、垃圾治理、廁所治理、村貌村容治理等）、循環農業項目等，規范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經營等方式吸引社會資本參與。

綠維文旅就整縣推進“一村一品”有機農業和打造鄉村旅游融合示范基地，以及農機制肥、廢棄物處理、農戶廁所的投資運營進行了積極地探索，并形成了解決之道。

封圖來源攝圖網

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綠維文旅是旅游引導的幸福產業·特色小鎮·鄉村振興創新引領機構，是城鄉規劃、旅游規劃“雙甲級”規劃設計院，做鄉村旅游、村莊規劃開發，尋找順暢的投融資渠道和可操作的投融資模式，當然找綠維。

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