來亞紅：閑置空間“小騰挪” 鄉村振興“大亮點”

在南湖洲鎮賽頭口村，“空心房”拆除工作正在進行。湘陰周刊記者 郭雨滴 攝

顧名思義，“空心房”就是無人居住而長期閑置的房子。2005年國家提出社會主義新農村建設之后，農村居民居住條件大為改善，但由于長期以來未能做到建新與拆舊同步、住房建設與環境整治并重，致使農村“空心房”大量存在，既影響村容村貌、存在安全隱患，又浪費土地資源、阻礙鄉村健康發展。因此，“空心房”的整治問題受到社會的強烈關注。

“左公（左宗棠）故里”湘陰縣地處湘、資兩水尾閭的南洞庭湖區，縣城南距湖南省會長沙60公里左右，北距長江經濟帶重要城市岳陽市100公里左右，是長株潭城市群對接長江經濟帶的“橋頭堡”，區位和交通優勢非常突出。從2017年6月份開始，湘陰縣積極推動農村“空心房”整治工作，并且把此項工作作為實施鄉村振興戰略的“先手棋”和“突破口”，一片片看似細碎的空間騰挪，帶來農村土地集約節約利用的綜合效應，呈現出實施鄉村振興的“大亮點”。

一、湘陰縣農村“空心房”整治的實踐探索

隨著城鎮化的快速推進，湘陰縣農村地區出現了越來越多的“空心房”。2017年7月摸底調查的結果顯示，當時的湘陰共有農村“空心房”近10000處，面積達120萬平方米，涉及建設用地圖斑達5000多畝。如何貫徹發展新理念，探索用地新機制，破解發展困局，加速鄉村振興，成為擺在湘陰決策者案頭一份亟待解答的“問卷”。

從2017年6月“空心房”整治工作正式啟動至2018年5月底，湘陰縣共計拆除空心房9692棟、144.34萬平方米，實施城鄉建設用地“增減掛鉤”項目1592畝，宅基地退出復墾1500畝。通過整治，湘陰縣新增有效耕地2050畝、綠化用地300畝、保障規范村民建房用地340畝、基礎設施建設用地402畝，破解了用地困局、美化了鄉村環境、增加了農民收入，用一個小小的改革方案，給出了如何實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀宏偉目標的“湘陰答卷”。湘陰縣“空心房”整治工作的主要做法如下：

1、頂層設計先行，“一盤棋”統籌。湘陰縣緊緊圍繞農村環境整治這一主題，“跳出整治抓整治”，把農村“空心房”整治作為貫徹發展新理念、探索用地新機制、加強生態保護、改善人居環境、推動鄉村振興的重要舉措。在深度研究現行土地政策和深入調研的基礎上，研究出臺了《湘陰縣農村“空心房”整治實施方案》，著力做好頂層設計。方案主要突出了四點：一是覆蓋全域范圍；二是實施“增減掛鉤”；三是嚴格宅基地退出；四是進行“復墾復綠”。

2、高位強力推動，“一股繩”推進?？h委、縣政府將農村“空心房”整治作為全縣工作的重中之重，納入年度績效考核，下設專門辦公室和工作組，各相關縣直部門和鄉鎮(街道)均成立了工作專班。同時，層層召開動員會，廣泛宣傳發動，并實行“天匯總、周調度、月講評”，在“縣空心房整治工作微信群”中實時通報、及時點評，營造全縣上下聯動、齊抓共管、奮勇爭先的良好氛圍。

3、調查建檔清晰，“一竿子”到底。由縣整治辦牽頭各鄉鎮負責，采取進村入戶、實地勘測的方式確定四類整治對象：一是長期無人居住或無人監管或無合法繼承人的空房、雜屋以及廢棄的企事業單位辦公場所宿舍、生產性用房等“閑置房”；二是危及人民生命財產安全破爛不堪的“危舊房”；三是零星分布、簡易建設的農業生產管理用房以及分散居住且本人自愿拆除的“零散房”；四是在大壩、堤防、渠道上和交通主干道兩側亂搭亂建的“違建房”等，逐一調查摸底、登記造冊，逐個落實到村組、到地塊、到圖斑，做到目標明、底數清。

4、精準分類施策，“一根線”串連。指導各鄉鎮將“空心房”整治與全域旅游、“廁所革命”、美麗鄉村建設、集中養老、打非治違、防洪保安和易地扶貧搬遷等工作結合，切實做好“農村‘空心房’整治+N”的文章。

5、嚴格規范程序，“一條龍”操作。在“空心房”整治過程中，嚴格依法依規按程序操作，一是嚴把實地勘測關；二是嚴把依法簽約關；三是嚴把核查審定關；四是嚴把拆除安全關；五是嚴把項目實施關；六是嚴把質量驗收關。

6、突出利益引導，“一攬子”共享。全縣農村“空心房”整治所需投入全部由縣財政兜底，并建立村民拆除“空心房”和退出宅基地補助機制，既兼顧上級政策要求，又注重保障農民利益訴求，切合縣域發展需求，實現了“三方共贏”。

二、湘陰縣“空心房”整治為鄉村振興提供的有益啟示

鄉村振興是一個大命題，必須要“大處著眼、小處著手”，從解決具體問題入手。湘陰縣從抓“空心房”整治這一小切口入手，用農村“空心房”整治這“一根針”，穿起了“三農”工作“多條線”，為實施鄉村振興戰略提供了有益啟示。

1、群眾視角才能見實見效

湘陰縣始終堅持踐行“以人民為中心”的工作基調，守住“絕不損害老百姓權益”這一底線，把改善農村人居環境、提高人民群眾的幸福感、歸屬感作為出發點和落腳點，充分尊重群眾意愿，充分發動群眾參與，充分保證群眾利益，充分發揮村民自治能力，因此工作開展至今整治“空心房”八千多戶，沒有發生一起群眾糾紛，沒有出現一起上訪事件。

2、敢于擔當才能勇于突破

大家都認為整治“空心房”是一件大好事，也是一件大難事。要把這件難事做成好事，必須有地方主要領導的高度重視、敢于擔當和高位推動，把嘴上說的、紙上寫的、會上定的變為具體的行動、實際的效果。湘陰縣的領導集體，摸索出了“逐戶摸底、數據采集、核定圖斑、測繪計量、簽訂協議、統一拆除、資金打卡、復墾土地”整治“空心房”八步工作法，把多年未成的難事變成了多方共贏的好事，為實施鄉村振興戰略走出了堅實的第一步。

3、吃透政策才能用好用足

湘陰縣以問題為導向研究政策尋找對策，認真吃透有關文件精神，在不違反法律法規、不違背公平公正的前提下，切實用活用足用好各項政策，取得了不菲的成效。尤其是認真研讀《中華人民共和國土地管理法》《國土資源部印發〈關于加強農村宅基地管理的意見〉的通知》（國土資發[2004]）、《國務院辦公廳關于改善農村人居環境的指導意見》（國辦發〔2014〕25號）、2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》等文件，從中尋找破解困局的良方，將“空心房”這一難題變成縣域經濟發展的“富礦”。

4、系統思維才能拓展效益

湘陰縣在“空心房”整治中堅持以全局觀念和系統思維設計工作機制，并加以有序推進，促進節約集約用地和耕地保護，增加農民的財產性收入，改善農村居住條件和環境，保障農民的合法權益，獲得了良好的社會效益、經濟效益、安全效益和生態效益，實現了綜合效益最大化，在全社會實現了帕累托改進。

三、借鑒推廣湘陰縣“空心房”整治經驗的幾點建議

“空心房”整治的“湘陰答卷”要升級成“湖南答卷”甚至是全國推開的“標準答卷”，還需要注意處理好以下幾個方面的問題。

1、“空心房”整治對象界定必須明晰。“空心房”的概念是一個俗稱，不是一個法律概念，整治工作中一定要界定清楚范圍，既要保證把浪費閑置的土地利用起來，又要注意不觸及法律界線，同時還要把“空心房”與具有保護價值的“傳統老宅”“古建筑”“古村落”等嚴格區分，注意保留“鄉愁”和鄉村歷史痕跡，不要潑洗澡水連同嬰兒也一起潑掉了。

2、“空心房”整治方式還需不斷拓展。要立足實際，根據“空心房”的現狀，合理定位，因地制宜，因戶施策，切不可“一刀切”的拆拆拆，做到拆、整、改、遷結合。“拆”：將現狀質量較差土坯結構的“空心房”進行拆除，集中安置；“整”：將空心房整治與美麗鄉村結合起來，局部進行整治，或利用圍墻將建筑旁可利用“空心房”圍擋；“改”：將現狀閑置但質量較好的“空心房”整改為文化室、老年人活動室、公共書屋等公共空間，或者用于經營活動；“遷”：將現狀牲口棚、連茅圈等遷移，劃定集中圈養區，結合殯葬改革遷墳復墾。

3、“空心房”整治成果必須加強鞏固。“空心房”整治以“大行動”形式在短期內強力推進，工作告一段落后，其成果和后續效益還需加強和鞏固。一是要加強農村宅基地和其他用地管理，嚴格按照法律法規條款和鄉村規劃實施審批、建設和監督；二是要推進整治效果與農村宅基地“三權分置”改革的有效銜接，探索建立宅基地有償自愿退出機制；三是要繼續探索農村人居環境的可持續改善之策。

4、“空心房”整治必須加快建章立制。針對實施鄉村振興對農村“空心房”整治的現實需求，中央在多個文件里已有方向性要求，國家也已出臺了多項指導性政策。省市兩級要在中央和國家確定的大政方針基礎上，加快在整治補償標準、收益分配、宅基地退出等方面出臺標準化、制度化、規范化和可操作的方案，為更大范圍推進此項工作提供制度保障。

（本文作者來亞紅，系中共湖南省委黨校、湖南行政學院經濟學部副教授，碩士生導師；湖南省縣域經濟研究會常務理事、秘書長。主要研究領域為區域經濟、產業經濟和生態經濟。內容有所刪減，原文為第四屆綠色發展論壇優秀征文獲獎作品。）

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