解讀《關于改善農村人居環境的指導意見》

日前，國務院辦公廳印發了《關于改善農村人居環境的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》明確了到2020年我國農村人居環境改善的指導思想、基本原則、重點任務等。住房城鄉建設部村鎮建設司負責人及有關專家對此進行了解讀。

1.改善農村人居環境的指導思想和目標任務提出的依據是什么？

住房城鄉建設部村鎮建設司負責人：首要依據是黨的十八大和十八屆三中會議、中央城鎮化工作會議和中央農村工作會議精神、以及黨中央和國務院的各項決策部署。

另一個重要依據或者說重要基礎就是對我國農村人居環境治理的發展階段和未來趨勢的科學判斷。各國農村建設發展歷程是具有一定共性的。發達國家的學者研究發現，二戰后這些國家農村建設都先后經歷了三個階段。第一階段是農村生活基礎設施建設階段，第二階段是農村環境治理階段，第三階段是鄉村景觀美化階段。這是他們自己總結已經走過的歷程所得出的規律，具有客觀性。這個三階段規律在我國不同經濟發展水平的農村地區也有所體現?？傮w看目前我國大部分農村地區處于基本生活設施建設階段的后期和農村環境治理階段的初期。我國40%的行政村沒有集中供水，大部分村內道路沒有硬化，對生活垃圾進行處理的村莊只有35%，對生活污水進行處理的行政村只有9%。當然少部分發展較好的農村已進入美麗鄉村建設階段。

把握農村建設三階段規律，有利于我們總攬全局，明確當前的主要任務，明確所需要的時間，明確未來的目標。當前和今后一個時期我國農村人居環境改善的主要任務就是完善生活基礎設施和治理村莊環境，發達國家的第一階段和第二階段共歷時30多年，我們必須樹立長期努力的思想，緊緊抓住當前階段的重點扎實去做。美麗鄉村建設是長遠目標，目前沒有條件開展美麗鄉村建設的地方，要知曉未來、展望未來，立足當前、著眼長遠，從基礎設施建設和村莊環境治理階段就注重保持田園風貌、不損毀鄉土要素、不破壞傳統文化。

正是出于對農村建設三階段規律的把握，在指導思想中提出了“以保障農民基本生活條件為底線，以村莊環境整治為重點，以建設宜居村莊為導向”，在目標任務中提出了“2020年，全國農村住房、飲水和出行等基本生活條件得到明顯改善，人居環境基本實現干凈、整潔、便捷，建成一批各具特色的美麗宜居村莊”。

2.《指導意見》中的基本原則怎么理解和把握？

住房城鄉建設部村鎮建設司負責人：基本原則中有兩個重點需要把握。一個重點是因地制宜、分類指導和量力而行、循序漸進。我國農村幅員廣闊，各地情況有很大不同，《指導意見》提出了全國的總體要求，同時要求各地根據實際開展工作。另外，我國農村基礎設施建設和環境改善是一個長期的、艱巨的任務，比如，農民都能喝到自來水廠提供的水是一項基本生活條件，但實現這一目標恐怕至少需要10年以上的時間。因此，必須量力而行、循序漸進。另一個重點是指導意見劃出了底線，明確了有些是必須要做的，有些是不可以做的，如基本原則部分中提出的“防止生搬硬套和‘一刀切’、防止大拆大建、做到慎砍樹、禁挖山、不填湖、少拆房，不照搬城市建設模式，防止貪大求洋、千村一面”等。

3.改善農村人居環境為什么要規劃先行？

中國城市規劃設計研究院副院長王凱：正如城市規劃是建設城市和管理城市的基本依據，是實現城市經濟和社會發展目標的重要手段一樣，村莊規劃是改善農村人居環境的依據，是指導農村建設、促進農村發展和保護農村生態環境的重要手段。通過規劃引導，可以有效規范農村房屋建設，提高水、路、電、氣、環衛等各類設施建設的綜合效益，保障農村人居環境有序改善。

到2012年底，我國有58.9萬個行政村，55%編制了村莊規劃，但符合農村實際、能較好指導實施的村莊規劃也就10%左右，大量村莊建設無規可依。規劃缺失使農村建設出現不少問題：一是鄉村風貌和特色喪失，大量村莊既無傳統特色又無地域特點。二是農房建設管理缺乏，農房反復拆建和質量差兩種現象并存。三是鄉村公共服務和基礎設施建設無序，重復建設和投入不足兩種現象并存。四是歷史文化資源缺乏保護，大拆大建，大量傳統村落、傳統民居等傳統文化遺產遭到破壞。五是鄉村生態環境破壞嚴重。

根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，到2020年我國城鎮化水平達到60%時，仍將有大量的人口居住在農村，農村人居環境改善將是一個長期而艱巨的任務，在這個過程中，我們必須堅持規劃先行。

4.如何編好村莊規劃？

中國城市規劃設計研究院副院長王凱：《城鄉規劃法》于2008年正式施行，將村莊規劃正式納入法定規劃體系。近年來，各地積極推進村莊規劃的編制和實施，取得了一定成效。但在實踐中村莊規劃照搬城市規劃模式、脫離農村實際、指導性和實施性較差等問題普遍存在，村莊規劃質量直接影響到指導農村人居環境治理的效果，我們必須在堅持規劃先行的同時提高規劃編制質量。

首先是要編制和完善縣域村鎮體系規劃?？h域村鎮體系規劃是編制好村莊規劃的重要依據，在縣域層面研究鎮、村人口變化趨勢和村莊發展態勢，構建以服務農村居民為目的、包含各類公共服務設施和基礎設施的不同層次功能圈，明確重點鎮和一般鎮、中心村和一般村的布局，提出不同區位、不同類型村莊人居環境改善的重點和時序，在此基礎上著重編制建設活動較多以及需要加強保護村莊的規劃。

其次在村莊規劃編制過程要注意四點：一是注重實際調查。通過實地踏勘、入戶調查、召開座談會等多種方式，了解村莊實際情況和村民真實需求，是保障村莊規劃符合農村實際、滿足農民需求、體現鄉村特色的重要前提，切忌簡單套用城市生活的標準和設施配備。二是堅持問題導向。找準村莊發展要解決的問題，以及村民生活和村莊建設管理中存在的主要問題，依據問題確定規劃內容，增強村莊規劃的實用性，特別要在村民的實際需求上著力謀劃。三是堅持整治為主。充分尊重既有村莊格局，尊重村莊與自然環境及農業生產之間的依存關系，保護和體現農村歷史文化、地區和民族以及鄉村風貌特色。四是堅持村民參與。充分尊重村民在生產、土地使用和農房建設上的主體地位，對農民的關切要體現在規劃中，建設項目要與農民利益相結合。在規劃調研、編制、審批等各個環節，通過簡明易懂的方式向村民征詢意見、公示規劃成果，動員村民積極參與村莊規劃編制全過程。

5.國家在改善農村基本生活條件方面有哪些政策？目標是什么？

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶：近年來中央實施了農村飲水安全、農村公路建設、農村電網建設與升級改造、農村危房改造等一系列項目，農村基本生產生活條件得到明顯改善。水利部等部門實施了農村飲水安全工程，主要解決農村飲水不安全問題。截至2013年底，農村集中供水受益人口比例70%以上，4億多農村居民飲水問題得到解決?！笆濉逼谀?，要讓所有農民都能喝上干凈的水，力爭到2020年，農村集中供水受益人口比例達85%。住房城鄉建設部等部門開展了農村危房改造，該政策旨在幫助住房最危險、經濟最貧困農戶解決最基本的安全住房，政策支持范圍已經實現了全國農村地區全覆蓋，戶均補助標準也從過去的6000元提高到7500元。政策目標是到2020年將基本完成現有危房改造任務，建立健全農村基本住房安全保障長效機制。交通運輸部實施了農村公路建設工程，包括鄉村道路建設、公路安保、危橋改造等。截至2012年，通公路的行政村比例達99%以上，預計“十二五”期末，農村公路總里程將達390萬公里，所有行政村將實現通公路。國家電網等部門實施了農村電網建設與改造工程，主要對農網進行改造，并解決農業生產用電、無電地區用電問題。截至2012年，農村供電可靠性提高到99%以上，基本消除無電人口。預計“十二五”期末，將實現農村電網普遍得到改造，農村居民生活用電得到較好保障，農業生產用電基本得到解決。

6.為什么說農村垃圾污水是農村人居環境治理的重點，如何治理？

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶：據測算，2013年我國村莊生活垃圾產生量約1.5億噸、生活污水產生量約110億噸，均超過了縣城的排放量，與城市的排放量接近。這其中絕大部分村莊垃圾和污水未得到有效處理而直接排放，威脅農產品安全和群眾的身心健康?？梢哉f，農村生活垃圾和污水造成的污染已經成為影響農村人居環境的突出問題。

中央高度重視這項工作，2008年國務院專門召開了農村環境保護工作電視電話會議，部署了農村環境保護工作，對農村生活污水和垃圾治理提出了要求。有關部門也積極行動，環境保護部實施了農村環境綜合整治，通過“以獎代補”支持農村生活污水和垃圾處理以及飲用水源地保護等；住房城鄉建設部指導各地完成23萬個村的村莊整治；農業部開展了農村清潔工程，推行垃圾污水和畜禽糞便等的綜合利用。各級地方政府進行了有益的探索，浙江、江蘇等地結合新農村建設開展了村莊環境整治和美麗鄉村建設，積累了不少好的經驗和做法。

經過有關部門和各地的多年探索和實踐，農村生活污水和垃圾治理的模式已經比較成熟。在縣域層面開展垃圾和污水城鄉統籌治理是一種值得推廣的模式，具體做法是實行城鄉生活垃圾和生活污水治理的統一管理、統一規劃、統一建設、統一運行。統一管理就是明確牽頭部門，避免多頭管理，理順管理體制；統一規劃就是充分利用城鎮設施向農村延伸，并打破鄉鎮的行政界限，統籌建設處理設施，減少不必要的浪費；統一建設就是工藝和設備選型要統一標準，設施建設要統一要求；統一運行就是要實現所有設施的集約化運營管理，有效解決農村技術和管理力量薄弱等問題。目前，住房城鄉建設部已經在常熟開展了縣域村鎮污水的城鄉統籌試點，并印發了縣域城鄉污水統籌治理試行導則，各地可以具體借鑒常熟的經驗和該導則開展工作。

7.怎樣穩步推進宜居鄉村建設？

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶：近來來，住房城鄉建設部、環境保護部、農業部等部門結合自身職能，開展了美麗宜居村莊、生態鄉村、休閑農業與鄉村旅游示范村等試點，浙江、貴州等地正在開展美麗鄉村建設。綜合來看，宜居鄉村既要宜居也要宜業，要實現田園美、村莊美、生活美。田園美就是保持農村的優美自然風光和獨特的田園景觀，農業生產設施有地域或民族特色；村莊美就是保持村落與周邊自然環境的協調，農房風格、色彩、體量體現鄉村風貌，鄉村要素應自然淳樸有鄉村特色，村容村貌應整潔；生活美就是農民能夠就近就業并且收入較高，生活便利、鄉風文明。當前，各地可以選擇一些自然條件較好、經濟發展水平較高的村莊穩步開展宜居鄉村試點，盡量避免不顧現實條件超越發展階段，一味追求高標準、高檔次。

8.怎樣建立起持續推進農村人居環境改善的長效機制？

中央農村工作領導小組辦公室一組副組長楊尚勤：改善農村人居環境，任務十分繁重，是一項長期的基礎性工作，不可能畢其功于一役。因此必須做長期艱苦努力的思想準備，建立起持續推進農村人居環境改善的長效機制。

一要建立工作推進機制。浙江等地的經驗表明，黨政一把手的高度重視、有效的工作推進機制、多年的堅持不懈是做好農村人居環境建設的關鍵所在。各級黨委、政府要充分認識重要意義，切實增強責任感和緊迫感，擺上重要議事日程，納入經濟社會發展全局統籌謀劃。要堅持一張藍圖畫到底，一屆接著一屆干。要建立部門聯動、分工明確的協調推進機制，科學編制規劃，統籌安排建設任務，夯實各有關部門的工作責任。

二要建立資金投入機制。總體來看，我國農村人居環境建設歷史欠賬較多，還處在較低水平。在投入總量不足的同時，也存在資金使用效益不高的問題，因而必須創新投入方式。要建立政府主導、村民參與、社會支持的投入機制，中央財政要重點向中西部和貧困地區傾斜。針對資金使用分散的問題，要按照“渠道不亂、用途不變、統籌安排、形成合力”的原則，以縣為主整合涉農資金。要完善村級公益事業建設一事一議財政獎補機制，調動農民參與農村人居環境建設的積極性。

三要建立管護長效機制。農村人居環境，三分在建、七分在管。一些地方通過集中整治較大地改善了基礎設施，但不久便出現了設施閑置破損、雜物亂堆亂放、垃圾污水依舊等問題，原因是沒有建立起管護長效機制。村莊道路、供排水、垃圾和污水治理等公用設施的運行管護，要做到有制度、有資金、有人員，要積極探索建立縣鄉財政補助、村集體補貼、住戶適量付費相結合的管護經費保障制度，建立專業管護隊伍，確保人居環境建設的成果能持續發揮作用。

四要建立多方參與機制。改善農村人居環境，要建立政府主導、農民主體和社會參與相結合的機制。政府主導，就是要把工作重點放在總體部署、整合資金、制定規劃、示范推廣等方面，而不是大包大攬。農民主體，就是要體現“村民議村民定、村民建村民管”，充分發揮各村民組織作用，建立民主決策機制，完善村務公開，以使村民全過程參與項目的規劃、建設、管理和監督。社會參與，就是要引導激勵社會資本參與建設、社會各界資助建設，探索政府通過委托、承包、采購等方式向社會購買村莊規劃建設、垃圾污水處理等公共服務。

本文關鍵字： 查看更多