三重因素制約新型城鎮化之路政策性藩籬待突破

2013-09-02 《望》新聞周刊 標簽：新型城鎮化

江西一些縣市在戶籍、城鄉福利待遇一體化等方面進行了大膽探索與突破，但以現有政策衡量是踩著黃線，甚至越了界

近年來，江西城鎮化進程呈現出不斷加快的基本態勢，但城鎮化進程落后于全國水平，也落后于工業化進程，出現“倒掛”現象。

江西一些縣市大膽探索推進新型城鎮化，依靠產業推動，讓利于民，加快舊城改造；突破戶籍限制，加快城鄉發展一體化，其經驗對推進中部地區城鎮化具有重要參考意義。但江西的實踐也顯示，當前城鎮化仍面臨政策性制約因素，需要進一步破除體制機制障礙，以產業發展為龍頭，科學規劃，創新城鄉土地管理機制，深化戶籍制度改革，整合優化政策資源。

各方多模式創新突破

2011年江西人均GDP約合3898美元，工業化率為48.5%，但城鎮化率僅為45.7%。城鎮化發展滯后于全省經濟發展水平。為此，江西部分縣市積極推進新型城鎮化，摸索和總結出了不少有效做法。

――讓利于民實現和諧拆遷，加快舊城改造，推進新型城鎮化。南昌市灣里區生態資源優勢明顯，是國家級風景名勝區和國家森林公園，卻守著青山綠水受窮，城鎮設施嚴重老化，產業難引進，被南昌市民稱為市區的農村。
　　
2011年開始，灣里區大面積開展舊城改造。在前年底完成45萬平方米舊城改造拆遷的基礎上，今年4月份開始，灣里區用一個月時間完成了55萬平方米拆遷工作，實現了平穩拆遷。灣里區委書記周林說，讓利于民是新型城鎮化建設的根本。灣里區舊城改造中對拆遷戶“拆一還一、就地還建”，面積超過部分以每平方米不足千元的成本價售給拆遷戶。拆遷戶在等待還建房過程中，政府補貼一定的過渡費或安置費。
　　
通過舊城改造，灣里城市基礎設施建設得到完善，依托秀美的自然環境資源“將農村當景區建設，將農家當景點建設”。灣里區旅游業發展迅速，成為周邊城鎮居民的休閑后花園，帶動了大批農村人口進入城鎮就業和安居。目前，灣里區核心景區的太平鎮人口由兩三年前的2000多人增加到了現在的10000多人。
　　
――經濟產業推動，突破戶籍限制，引導農民成為市民。廣豐縣是江西縣域經濟最活躍的縣市之一，工商業發達，大量農民進城創業卻難安家。為推進農業轉移人口向市民轉化，近年來廣豐縣實施“雙保障”工作機制，即保障農民進城“農轉非”后，在享受城鎮居民同等待遇的同時，保障原有農業戶籍相關權益，原有土地承包權、林地經營權、宅基地使用權均保持不變，甚至還可以享有農村計劃生育政策。
　　
廣豐縣委書記倪美堂介紹，“雙保障”措施打消了農民“想進城、怕進城”的顧慮。僅2012年，廣豐縣就新增城鎮就業人員和轉移農村勞動力2.39萬人，初步探索出一條推進農業轉移人口市民化的有效途徑。
　　
――整體移民搬遷，加快城鄉發展一體化。修水縣是個典型的山區貧困縣，居住過度分散導致人口無法集中，城鎮化步伐緩慢。近年來，修水縣將深山庫區移民扶貧搬遷與城鎮化結合，以現有快速發展的工業化為基礎，推進城鄉一體化，以整體移民搬遷方式讓農村人口逐步向城鎮集中。修水縣委負責人介紹，在同步推進產業發展的基礎上，預計到2020年修水縣將完成移民搬遷約10萬人，建成30萬人口規模的中等城市，解決移民扶貧的同時加快新型城鎮化進程。
　　
不均衡矛盾突出
　　
江西一些縣市對新型城鎮化進行了有效探索，但當前城鎮化面臨的政策性制約因素眾多，需要進一步破除。
　　
首先是城鎮化發展不平衡矛盾突出，城鎮之間缺乏明確的分工和協作關系，造成許多結構性浪費和低水平的自我競爭局面，城鎮經濟聚集和輻射功能發揮不充分。江西省發改委統計，至2010年底，江西有各類小城鎮770個，但檔次低、規模小、布局散，服務和帶動其周邊鄉村發展的功能較弱。調查發現，多數小城鎮還只是簡單的商品交換集散地，發展后勁不足；眾多小城鎮發展缺乏規劃、布局分散，相互之間未能形成明確的分工和協作關系，不僅分散了發展力量，還造成許多結構性浪費，形成低水平的自我競爭局面。
　　
其次城鄉差別性政策制約多，雖有突破但難以形成持續合力。記者采訪發現，目前江西一些縣市已在戶籍、城鄉福利待遇一體化等方面進行了大膽探索與突破。但一些地方領導告訴記者，一些突破舉措以現有政策衡量是踩黃線，甚至踏紅線越了界。“我們制定的一些突破性的政策也只能以內部文件形成指導意見，讓各個部門參照執行，如果嚴格套現有政策，都有違規嫌疑。上面頂層制度設計不解決，下面都在冒風險。”
　　
一些縣市主要領導介紹，不少農民不愿加入城鎮戶籍就為享有農村二胎生育政策。做好在就業、計劃生育和涉及耕地、農村房產收益等方面的政策的合理銜接，才可增強城鎮戶口對農民的吸引力。
　　
三是一些位于景區等特定區域的城鎮化進程受規劃制約嚴重。南昌市灣里區梅嶺鎮地處國家森林公園和國家風景名勝區內。梅嶺鎮黨委書記鄧萬清介紹，梅嶺鎮作為江西省級示范鎮，每年有150畝的土地使用指標，但受國家級風景區不得新開發建設等政策限制，到目前為止沒有一畝土地劃撥，包括道路修建、學校和景觀打造等項目的用地都無著落。
　　
以產業為龍頭整合政策資源
　　
江西正處于城鎮化加速發展階段，必須把產業作為城鎮化的關鍵和核心，以產業發展支撐城鎮化建設，將政策設計完善與簡政放權結合，有效整合現有政策資源，推進新型城鎮化進程。
　　
首先依據科學規劃，以產業發展支撐城鎮化建設，打造特色城鎮群，尤其要扶持縣城及中心鎮建設。江西省發改委價格理論研究所專家組提出，堅持城鎮化與工業化相結合、城鎮化與農業現代化相結合、城鎮化與服務業發展相結合等“三個結合”，實現城鎮與產業聯動發展，形成城鄉產業分工合理、區域特色鮮明的產業發展格局。在推進城鎮化建設過程中，把縣城作為吸納農村剩余勞動力就近轉移的重要載體，扶持縣城及中心鎮建設，把小城鎮建設與培育特色優勢產業結合起來。
　　
其次整合現有政策資源，創新城鄉土地管理機制。各地必須結合城鄉一體化進程要求，對新農村建設政策目標進行調整，將新農村建設與小城鎮小集鎮建設相結合。廣豐縣縣長邵小亭認為，可否在監管的基礎上增強縣一級的土地使用自主權，建立農村建設用地減少與城鎮建設用地增加、吸納農村人口進入城鎮定居規模與城鎮建設用地增加規模、城鎮土地開發整理數量與新增建設用地指標等相互掛鉤的土地開發利用機制。
　　
三是深化戶籍制度改革，一些突破性的改革可先作為試點推行。采訪中幾乎所有縣市主要領導都提出，要從頂層制度設計角度，通盤協調，放寬中小城市和小城鎮戶籍限制，將在城鎮穩定就業和有固定住所的農民工有序轉變為城鎮居民，逐步實現其子女入學、公共衛生、住房購置、社會保障方面與城鎮居民享受同等待遇，實現農村人口向城鎮的有效轉移。
　　
四是建立健全城鎮管理體制，提高管理者水平。減少和防止用“鄉村管理手段治理城鎮”現象，通過專門培訓，提高城市管理者的管理素質，以適應城鎮綜合管理、系統管理的要求，提高城鎮管理效率。