曾博偉：疫情之下文化旅游發展的政策考量

近日，中國社會科學院旅游研究中心特約研究員曾博偉，針對疫情之下文化旅游發展的政策考量進行了解讀。他認為，如何按照習近平總書記的講話精神，制定文化旅游產業發展的針對性政策，事關文化旅游業的恢復與振興，同時也事關國民經濟和社會發展全局。因此，在疫情之下，制定文化旅游發展政策需要注重把握好五個方面。

新冠肺炎疫情發生以來，在習近平總書記的親自指揮、親自部署下，疫情防控取得階段性成效，經濟恢復與振興的各項工作逐步開展。2月12日中共中央政治局常務委員會召開的會議上，習近平總書記明確要求，要“積極擴大內需”，同時“要推動服務消費提質擴容”。2月19日，習近平總書記再次主持召開中共中央政治局常委會會議，明確提出“要幫扶住宿餐飲、文體娛樂、交通運輸、旅游等受疫情影響嚴重的行業”，并提出“要積極擴大有效需求，促進消費回補和潛力釋放”。2月23日，統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議在北京召開。習近平總書記在會上明確指出，“經濟社會是一個動態循環系統，不能長時間停擺”。同時要求，“加大政策調節力度，把我國發展的巨大潛力和強大動能充分釋放出來”，并強調“全面強化穩就業舉措”。

文化旅游業是積極擴大內需的主要領域，是服務消費提質擴容的重點產業，同時也是促進消費回補、潛力釋放和穩定就業的關鍵環節。如何按照習近平總書記的講話精神，制定文化旅游產業發展的針對性政策，事關文化旅游業的恢復與振興，同時也事關國民經濟和社會發展全局。

在疫情之下，制定文化旅游發展政策需要注重把握好以下幾個方面：

一是守住風險底線。雖然當前疫情防控取得階段性勝利，除湖北以外的新增病例連續大幅下降，治愈病例穩步增長，但是中央明確新冠疫情防控還沒到“拐點”。正如習近平總書記23日所說，“當前疫情形勢依然嚴峻復雜，防控正處在最吃勁的關鍵階段。”這就意味著在疫情之下的文化旅游產業恢復必須堅守安全風險底線。

目前，為響應中央復工復產的要求，除旅行社之外，一些非疫情防控重點地區的旅游住宿企業和旅游景區紛紛開始重張營業。文化和旅游部出臺了《旅游景區恢復開放疫情防控措施指南》；中國旅游景區協會也聯合全國51家景區發布《中國旅游景區防疫自律公約》，這些舉措對疫情之下文化旅游景區的安全有序開放提供了指導。但也有媒體報道，景區開放之后，北京香山、江西武功山出現游客爆滿的現象，這無疑給疫情防控帶來了極大的隱憂。

與工業不同，文化旅游業是服務者和消費者密切接觸的產業，同時也是可能引起消費者聚集的產業。文化旅游產品的提供既要防范勞動者自身之間相互傳染的風險，同時更要防范由于文化旅游消費者之間高頻率接觸和大規模聚集造成的相互傳染風險。因此在疫情之下文化旅游業復蘇的基本前提就是千萬不能讓其成為傳播疫情的渠道，從而給全國的疫情防控大局造成干擾。

除了安全風險之外，文化旅游政策還需要防范經營風險。文化旅游領域中小企業眾多，據調查，不少文化旅游企業的現金流僅能支撐三個月；也有不少文化旅游企業資產負債率偏高，財務風險很大。因此在政策考量上，需要防止文化旅游企業大量倒閉，從而給文化旅游業未來供給能力造成大的損害，也給當前的就業工作帶來新的壓力。

二是兼顧效率公平。文化旅游業是綜合性產業，在產業鏈條下涉及眾多不同的企事業單位，比如旅行社、OTA平臺、旅游酒店、旅游景區、博物館、演藝單位等。從提高政策效率的角度而言，要側重于支持產業鏈中關聯度高，牽一發而動全身的文化旅游企業，特別是在市場前端，能帶動文化旅游市場復蘇的文化旅游企業。

而從政策的公平角度考慮，要根據文化旅游企業實際對地方經濟社會發展的實際貢獻予以相應的政策支持。比如2月16日，三亞市應對疫情發放減負財政獎補資金的依據就是根據2019年納稅金額排名靠前的15家企業。

同時，在政策支持的過程中，不能對國有企業和民營企業區別對待。文化旅游領域的民營企業數量眾多，相對而言，民營企業比國有企業的抗風險能力更弱，因此在政策扶持過程中，特別需要注意不能歧視民營文化旅游企業。

三是操作切實可行。疫情之下，一方面，國家相關部門和地方政府積極出臺政策，對緩解疫情對經濟的沖擊發揮了重要作用；但另一方面，也有不少文化旅游企業覺得還不“解渴”，希望國家能夠出臺更多政策幫助其走出困境。有鑒于此，無論是政策提供者還是政策需求者，都要考慮政策的可行性問題。

當前，需要防止政策理想化。政策制定雖然有一定的針對性，但不可能做到像疫病救治一樣精細化，也不可能將每個文化旅游企業像感染患者一樣劃分為重癥、輕癥或者疑似進行扶持，疫情之下的文化旅游政策主要應該著眼于解決文化旅游業發展中的全局性問題和關鍵性問題。

除此之外，還需要防止政策的膨脹化。雖然政府當下在竭盡所能幫助企業紓解困難，但是不可能因為疫情造成企業多少損失，政府就補助多少。政府對文化旅游企業幫扶的政策應該主要是救命和救急，政策的著眼點應該在于幫助文化旅游企業和員工的自救。

四是把握政策重點。當下文化旅游發展的政策應該重點從三個方面來考慮。

第一，救企業。2月5日，文化和旅游部出臺政策，暫時退還旅行社80%的旅游服務質量保證金，期限兩年，這對緩解3.8萬家旅行社的現金流壓力起到了積極作用。下一步支持文化旅游企業脫困，需要文化和旅游部門與發改、財政、人社等部門一道，爭取給文化旅游企業減免或者緩交一定期限的增值稅、所得稅、房產稅，同時在特殊時期減免文化旅游企業住房公積金、失業保險金、養老金、土地使用費等行政性基金和行政事業收費，切實減輕企業的負擔；與此同時，還需要在財政和金融部門的支持下，爭取部分財政貼息以及貸款擔保費減免，降低文化旅游企業的融資成本，同時通過信貸展期、融資租賃、門票質押、支持上市公司定向增發等方式，拓寬文化旅游企業的融資渠道。

第二，促市場。當前政策需要重點促進后續市場的恢復，只有市場真正繁榮了，才能為文化旅游企業復興創造最多的機會，這也是對文化旅游企業最大的支持。當前，特別要抓好入境旅游市場的恢復，在入境、國內和出境三大市場中，入境旅游市場既是我國旅游市場的短板，同時也是這次受損最為嚴重，后續恢復最為困難的領域。有必要在通盤考慮當前和長遠發展的基礎上，研究出臺入境旅游振興計劃。此外，國內文化旅游市場是文化旅游產業發展的主體，因此要在疫情結束之后，通過發行文化旅游消費券、舉辦文化旅游消費惠民節等方式，促進國內文化旅游市場率先復蘇。當前特別需要通過政策要增強文化旅游市場的消費信心，在疫情之后讓更多消費者參與到文化旅游活動中來。

第三，穩就業。文化旅游及相關產業的就業數量占全國就業人員的10% 以上，是當前“穩就業”的主戰場。因此在政策設計上，要對吸納就業多、不裁員或者少裁員的文化旅游企業進行一定的獎勵；要按照中央疫情之下“要支持多渠道靈活就業”的精神，積極發展文化旅游領域的靈活就業、彈性就業；同時要支持文化旅游企業員工培訓，提高勞動者素質，增強從業人員的穩崗就業能力。

五是著眼長遠發展。這次疫情對文化旅游發展造成了短期的沖擊，同時也暴露了長期困擾文化旅游業發展的深層次問題。因此在政策考量下，既需要爭取解決當下的突出矛盾，同時也要以此為契機，爭取一些有利于文化旅游業持續健康發展的政策。比如，為提高疫情之后的旅游市場宣傳能力，三亞市就創新性成立了三亞市旅游推廣局，由三亞市旅游和文化廣電體育局和10家左右規模較大的重點旅游企業共同設立理事會，履行出資人和管理責任，并決策各類旅游營銷推廣重大事項。未來，有必要通過政策推動這類符合國際慣例的旅游市場推廣機制改革。再比如，土地問題是長期制約文化旅游投資的重大“瓶頸”，文化和旅游部門有必要加強與自然資源部門的協調，推動相關政策的出臺。此外，目前各地還有不少針對文化旅游企業的一些不合理收費項目，這也需要在系統梳理基礎上，爭取逐步取消，從而為文化旅游企業的長遠發展創造條件。

作者：曾博偉，中國社會科學院旅游研究中心特約研究員，北京聯合大學旅游學院副研究員

來源：2020年2月25日人民網

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