林峰：全域旅游PPP模式研究

2019-09-03 綠維文旅 標簽：全域旅游

全域旅游是靠資源、業(yè)態(tài)、產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施支撐起來的目的地綜合發(fā)展體系，其開發(fā)需要海量的資金支持。PPP模式的運用，是在全域旅游建設(shè)中政府充分發(fā)揮引領(lǐng)作用、企業(yè)充分發(fā)揮市場敏感度與專業(yè)度的重要渠道，有助于破解地方政府資金困局，解決長期以來制約旅游行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的融資建設(shè)問題與經(jīng)營管理問題。

綠維文旅董事長林峰博士從全域旅游的概念特征及開發(fā)理念出發(fā)，解讀PPP運作在全域旅游開發(fā)中的優(yōu)勢，并對全域旅游PPP的開發(fā)模式及項目開發(fā)類型進行了詳細的闡釋。

經(jīng)濟新常態(tài)背景下，需要通過發(fā)展全域旅游來促進旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。全域旅游是靠資源、業(yè)態(tài)、產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施支撐起來的目的地綜合發(fā)展體系，其開發(fā)需要海量的資金支持，PPP模式正是通過各級政府的主導和統(tǒng)籌，高效配置各類市場資源，發(fā)揮企業(yè)投資、經(jīng)營和服務的優(yōu)勢，從而破解地方政府建設(shè)資金困局，形成政府與社會資本聯(lián)動、社會多層次全方位共建共享的格局。

一、全域旅游的概念特征及開發(fā)理念

（一）全域旅游的概念特征

根據(jù)國家官方定義，全域旅游是指在一定的行政區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)區(qū)域資源有機整合、產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展和全社會共同參與，通過旅游業(yè)帶動乃至于統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會全面發(fā)展的一種新的區(qū)域旅游發(fā)展理念和模式。

從概念中可以看出，全域旅游是一種綜合發(fā)展的理念，是突破傳統(tǒng)的景點旅游模式，解決如何運用旅游產(chǎn)業(yè)工具，推動社會發(fā)展達到更高層次的重要推手。

（二）全域旅游的開發(fā)理念

1、以“旅游+”為核心理念

“旅游 +”是實現(xiàn)全域旅游的最根本措施，也是推動區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新引擎。其核心在于通過旅游把人有效聚集到目的地，通過與農(nóng)業(yè)、工業(yè)、文化、教育、養(yǎng)生、養(yǎng)老等的高度融合與創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為消費項目，進而有效帶動和整合多個產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2、全域旅游開發(fā)的“新四觀”

在全域旅游的視角下，旅游目的地的開發(fā)要樹立新的資源觀、市場觀、要素觀和發(fā)展觀，促進全域資源的共建共享、結(jié)構(gòu)化體系化的市場開拓、旅游全要素的多元審視和綜合開發(fā)、全產(chǎn)業(yè)鏈的整體發(fā)展。（擴展閱讀：中國旅游日 | 自主旅游時代的全域旅游“新四觀”）

3、全域旅游開發(fā)的“因地制宜”思維

對不同區(qū)位、不同先天資源、不同發(fā)展階段的城市，全域旅游建設(shè)的工作重點、方法思路、實現(xiàn)周期、難易程度都有所不同。因此，做全域旅游應立足地方旅游發(fā)展條件和發(fā)展階段，著眼于市場要素的配置，有的放矢，立邏輯，找抓手，達目標。

首先，全域旅游的開發(fā)必須立足于自身特點，從市場需求出發(fā)，開發(fā)相應的核心旅游產(chǎn)品。

其次，全域旅游應該在適合旅游開發(fā)的區(qū)域內(nèi)，立足地域特色，充分利用“旅游＋”的手段，實現(xiàn)有針對性的產(chǎn)品創(chuàng)新。

二、PPP運作在全域旅游開發(fā)中的優(yōu)勢

全域旅游PPP運作的政策支持

截至目前，國家全域旅游示范區(qū)仍停留在創(chuàng)建階段，相關(guān)國家部委尚未公布出已通過驗收、獲得正式命名的全域旅游示范區(qū)。可以看出，全域旅游的開發(fā)是一個龐大的系統(tǒng)過程，需要在國家政策的指引和市場需求的導向下，形成政府統(tǒng)籌引領(lǐng)、社會共同參與的工作機制，結(jié)合在地現(xiàn)狀實際和未來的發(fā)展要求，探索出因地制宜的發(fā)展模式和循序漸進的提升路徑。

文化和旅游部、財政部于2018年4月發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，意見中明確提出了鼓勵推廣政府和社會資本合作（PPP）模式改善旅游公共服務供給，要求以全域旅游示范區(qū)為導向，逐步加強旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)提升旅游公共服務供給水平，對一定區(qū)域內(nèi)的廁所、咨詢服務體系、旅游引導標識系統(tǒng)、旅游資源保護等與酒店、景區(qū)等經(jīng)營性旅游資源進行整合開發(fā)建設(shè)。

兩部委發(fā)布的《意見》，是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線、緊扣人民日益增長的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業(yè)發(fā)展之間的矛盾、以優(yōu)質(zhì)旅游發(fā)展為目標的高位戰(zhàn)略謀劃，通過推進旅游景區(qū)、旅游產(chǎn)品、旅游設(shè)施等相關(guān)建設(shè)要素開發(fā)中的混合經(jīng)濟模式，能夠在改善地方政府資金短缺現(xiàn)狀的同時，優(yōu)化社會資本參與全域旅游開發(fā)的環(huán)境和渠道，將有利于擴大旅游供給、提升旅游質(zhì)量，發(fā)揮全域旅游在美麗中國、幸福中國建設(shè)中的重要作用。

全域旅游發(fā)展理念與PPP的藕合性

全域旅游視角下形成的新型目的地，是一個旅游相關(guān)要素配置完備和全面滿足游客體驗需求的綜合性、開放式旅游目的地。旅游產(chǎn)業(yè)的美好前景吸引著社會資本，同時又亟需突破傳統(tǒng)的融資瓶頸，在這一大背景下，全域旅游公益性與商業(yè)性的雙重性質(zhì)，具備借力 PPP 模式的天然基因。

PPP模式既是融資概念，更是全域旅游項目運營管理概念。PPP模式的運用，有助于解決長期以來制約旅游行業(yè)發(fā)展的融資建設(shè)問題與經(jīng)營管理問題，是在全域旅游建設(shè)中政府充分發(fā)揮引領(lǐng)作用、企業(yè)充分發(fā)揮市場敏感度與專業(yè)度的重要渠道，將成為全域旅游新常態(tài)下推動旅游產(chǎn)業(yè)升級的動力性抓手。

采用 PPP 模式，可以匯聚社會資本的投資力量，為區(qū)域旅游項目開發(fā)融資，并且通過提升區(qū)域旅游服務質(zhì)量等軟件服務，提高目的地旅游服務的水平。通過規(guī)劃、投資、開發(fā)、運營等一系列的整合，PPP 模式將推動區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

旅游設(shè)施建設(shè)中PPP模式的必要性

基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務建設(shè)，是當前旅游發(fā)展乃至區(qū)域綜合發(fā)展的重要基礎(chǔ)性工作，尤其是全域旅游的發(fā)展，要求旅游交通網(wǎng)、智慧旅游網(wǎng)、公共服務體系網(wǎng)三網(wǎng)合一，構(gòu)建全域覆蓋、全面發(fā)展、具有目的地結(jié)構(gòu)體系的全面性服務架構(gòu)。

旅游基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務設(shè)施的投融資模式一般是政府投資，以特許經(jīng)營的方式，形成三種情況：

一是完全無收益的旅游公共產(chǎn)品，其費用由政府全額承擔，如旅游公共交通；

二是有一定收益，但存在巨大資金缺口的公共產(chǎn)品，通過政府彌補缺口的方式，進行特許經(jīng)營；

三是完全能夠自主經(jīng)營并實現(xiàn)回報的公共產(chǎn)品，通過特許經(jīng)營，衍生出旅游產(chǎn)業(yè)鏈，從而實現(xiàn)盈利，形成可持續(xù)經(jīng)營結(jié)構(gòu)。

前兩種情況，存在“周期長、投入大、持續(xù)維護、回報收回難”等建設(shè)難點與瓶頸，而PPP投融資模式將有助于解決這一困局。基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務設(shè)施建設(shè)由政府主導，由社會資本運營，形成“土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、物業(yè)項目開發(fā)、特許經(jīng)營服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務、其他綜合服務”的項目結(jié)構(gòu)，全面提升運營管理水平，可發(fā)揮政府政策支持和企業(yè)市場化運作的雙重優(yōu)勢。

1、旅游交通設(shè)施——構(gòu)成“道路+節(jié)點”的服務結(jié)構(gòu)

在全域旅游下，旅游交通網(wǎng)絡是空間整合非常重要的一環(huán)，是推進全域旅游建設(shè)的重要抓手。通過導入PPP模式，旅游交通設(shè)施能夠突破傳統(tǒng)的政府修路形式，修建風景道、自駕道、運動道、休閑道、文化道、賽道等特色道路，形成“大尺度的景觀節(jié)點+服務節(jié)點+休閑度假點+軟性活動”的核心結(jié)構(gòu)。

從投資回報角度而言，旅游道路應在服務理念創(chuàng)新的前提下，遵循“道路是硬件，節(jié)點是重點”的原則，針對市場進行節(jié)點與服務模式的產(chǎn)品化設(shè)計，形成度假村、營地、服務站點、驛站、餐飲，戶外活動區(qū)等多樣化的產(chǎn)品，構(gòu)成收益回報結(jié)構(gòu)，最終構(gòu)建旅游道路服務體系。

2、旅游環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施——創(chuàng)新商業(yè)模式

旅游衛(wèi)生設(shè)施覆蓋范圍廣，經(jīng)濟投入較高，因此基于生態(tài)化和科技化的有效利用，通過導入PPP模式形成市場化的連鎖經(jīng)營結(jié)構(gòu)，是衛(wèi)生設(shè)施最重要的提升方向。

目前政府主導、多部門協(xié)作的投資運營模式存在著后期運營不積極的弊端，很多城市和旅游目的地開始嘗試PPP模式，并通過后期市場化運營實現(xiàn)盈利。市場化運營主要通過廣告價值、附加服務和配套商業(yè)等三大途徑實現(xiàn)。

3、信息化設(shè)施——智慧化應用和管理

近年來，信息化設(shè)施對旅游業(yè)而言逐漸也成為核心支撐和重要組成部分。信息化設(shè)施的建設(shè)最重要的是要依托硬件形成智慧化監(jiān)測、監(jiān)控，實現(xiàn)數(shù)據(jù)應用和智慧管理，形成面向游客的智慧化旅游服務和面向運營商的智慧化管理。

因此，導入PPP模式，通過政府與專業(yè)化信息、科技企業(yè)的聯(lián)動合作，能夠形成區(qū)域良好的智慧旅游環(huán)境，基于電力、電信、網(wǎng)絡的設(shè)施建設(shè)，通過物聯(lián)網(wǎng)、云計算、高性能信息處理、智能數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)在旅游體驗、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行政管理等方面的應用，使旅游物理資源和信息資源得到高度系統(tǒng)化整合和深度開發(fā)激活。

4、旅游公共服務中心——提升綜合功能

傳統(tǒng)的企事業(yè)單位管理的旅游集散中心已經(jīng)難以滿足大眾旅游、自主旅游時代游客的多樣化服務需求，因此，旅游公共服務中心建設(shè)的過程中導入PPP模式，由單一的政府運營逐漸向市場化運營的旅游公共服務中心轉(zhuǎn)變，既滿足游客集散、目的地宣傳、導游服務、公共管理等功能，還滿足游客體驗、商業(yè)服務等綜合功能，是兼顧公共服務與旅游盈利的有效手段。

三、全域旅游PPP的開發(fā)模式

SPV（特殊目的公司）是PPP項目的具體實施者，由政府和社會資本聯(lián)合組成，主要負責項目融資（融資金額、目標、結(jié)構(gòu)）、建設(shè)、運營及維護、財務管理等全過程運作。

政府部門（或政府指定機構(gòu)）通常是主要發(fā)起人，通過給予某些特許經(jīng)營權(quán)或一些政策扶持措施來吸引社會資本并促進項目順利進行。在PPP模式中的職能主要體現(xiàn)在：招投標、特許經(jīng)營權(quán)授予、部分政府付費、政府補貼、融資支持基金（股權(quán)、債權(quán)、擔保等形式的支持）、質(zhì)量監(jiān)管、價格監(jiān)督等方面。

社會資本也是主要發(fā)起人之一，同政府指定機構(gòu)合作成立PPP項目公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。社會資本可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體，主要包括私營企業(yè)、國有控股企業(yè)、參股企業(yè)、混合所有制企業(yè)。

金融機構(gòu)在PPP模式中主要提供資金支持和信用擔保，也可作為社會資本參與投資。由于全域旅游項目的投資規(guī)模大，在PPP項目的資金中，來自社會資本和政府的直接投資所占比例通常較小，大部分資金來自于金融機構(gòu)。向 PPP 模式提供貸款的金融機構(gòu)主要是國際金融機構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機構(gòu)。

成立 SPV 公司作為全域旅游開發(fā)主體

PPP 模式下，政府下屬機構(gòu)或公司、投資主體、金融機構(gòu)或其他投資人通過組建SPV（特殊目的實體），投資和運營相關(guān)項目；政府負責政策規(guī)劃制定和實施，是項目整體調(diào)節(jié)和監(jiān)督者（調(diào)節(jié)項目進入資本的盈利空間，各方利益關(guān)系）；社會資本參與者通過謀取企業(yè)合理利潤，提高更專業(yè)的項目設(shè)計和后期運營管理服務，以及獲取部分項目運營權(quán)，實現(xiàn)綜合效益；對金融機構(gòu)來講，如果只是提供資金（為項目公司融資）的間接參與，則收益來源主要是貸款利息。如果作為社會資本的直接參與，則可與政府、社會資本簽訂三方合作協(xié)議，最終享受項目運營收益分成或政府償付費用。詳見圖1。

圖1 成立PPP公司作為全域旅游開發(fā)的主體

以PPP引導基金推動旅游產(chǎn)業(yè)升級

未來，全域旅游設(shè)施項目通過PPP模式包裝，政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入和民營的商業(yè)化投入相結(jié)合是大勢所趨。一般來說，這一投入將遵從二八定律，即 20% 由政府和國有企業(yè)投資，引導 80% 的民營資本投資，并通過融資杠桿，推動區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)升級開發(fā)。這將成為旅游得以發(fā)展的基礎(chǔ)。詳見圖2。

圖2 以PPP引導基金推動旅游產(chǎn)業(yè)升級

回報機制

采用PPP模式的旅游項目內(nèi)容側(cè)重于環(huán)境提升、基礎(chǔ)設(shè)施改造等，通過提供公共產(chǎn)品及服務，使用者付費來回收投資及獲取基本收益，還將非經(jīng)營性和經(jīng)營性項目整體打包，滿足社會資本的收益平衡、減少政府負債，提升當?shù)厝嗣袷杖胨健Ｍ瑫r，通過使用者付費和政府可行性缺口補貼相結(jié)合的回報機制，減輕項目整體風險。可設(shè)置合理的超額利潤分配機制以及運營績效考核機制。詳見圖3。

圖3 PPP的回報機制

四、全域旅游PPP項目開發(fā)類型

全域旅游PPP項目分為四種類型：專項基礎(chǔ)建設(shè)項目、區(qū)域綜合開發(fā)項目、單項重點項目、特色村鎮(zhèn)項目。

旅游專項基礎(chǔ)建設(shè) PPP 項目

專項基礎(chǔ)建設(shè)項目開發(fā)聚焦旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為景區(qū)目的地提供良好交通、公共服務設(shè)施等，還包括符合當前消費形態(tài)的更具吸引力的項目，如低空飛行、自駕營地等。專項開發(fā)具有跨區(qū)域、較離散、公益性等特點。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務體系建設(shè)，是 PPP 應用的首選，特別適合解決基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口大、政府財力不足的困境，為社會資本找到合理出口，充分發(fā)揮政府和社會資本的互補優(yōu)勢。此類項目均采取 PPP 運作模式，投資商負責項目內(nèi)所有建設(shè)內(nèi)容，回報機制為政府付費、使用者付費以及其他協(xié)議性回報。詳見圖4。

圖4 專項基礎(chǔ)建設(shè)項目PPP運作模式

旅游區(qū)域綜合開發(fā)PPP項目

區(qū)域綜合開發(fā)項目是全域旅游開發(fā)的核心體，匯集數(shù)個旅游項目優(yōu)勢，形成特色區(qū)域開發(fā)板塊，整體打造，便于更好的規(guī)劃目的地，形成系統(tǒng)的旅游文化體系，滿足游客多種體驗需求。

區(qū)域內(nèi)部多種旅游資源密集分布，極易形成綜合優(yōu)勢。區(qū)域開發(fā)的最終目標是要達到區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化結(jié)構(gòu)與功能轉(zhuǎn)變。區(qū)域開發(fā)因其投資規(guī)模大和運作的復雜而特別適用于采用PPP方式進行運作。詳見圖5。

圖5 區(qū)域綜合開發(fā)項目商業(yè)運作模式

區(qū)域旅游示范區(qū)包括大量的一級土地開發(fā)、商業(yè)街區(qū)建設(shè)、公益性公共服務設(shè)施建設(shè)等，也包含景區(qū)度假區(qū)開發(fā)、商業(yè)街修建以及區(qū)域內(nèi)子項目招商引資和產(chǎn)業(yè)服務等。

項目收入有建設(shè)利潤收入、招商引資提成收入等現(xiàn)金流入，適合以特許經(jīng)營、政府補貼、政府購買服務等形式包裝成 PPP 項目。

旅游單項重點PPP項目

單項重點項目包括景區(qū)、度假村、文化園和森林公園等建設(shè)，側(cè)重個性化與經(jīng)營性，屬于優(yōu)質(zhì)資源，操作內(nèi)容含少量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主流是純商業(yè)項目建設(shè)運營，項目中有需要完善項目區(qū)域內(nèi)的景區(qū)公共設(shè)施建設(shè)等公益性工程的亦可采用 PPP 模式，純商業(yè)性質(zhì)開發(fā)的采取商業(yè)開發(fā)模式。

圖6 單項重點項目商業(yè)運作模式

旅游特色村鎮(zhèn)PPP項目

特色村鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中占據(jù)著重要的地位，有重點、有特色的發(fā)展是指導小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要原則。特色村鎮(zhèn)建設(shè)推動“產(chǎn)、城、人、文”的融合。特色村鎮(zhèn)由于整體開發(fā)過程中涉及大量的小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)和完善，具有大量的公益性質(zhì)工程，均采取 PPP 的模式運作。詳見圖7。