蔡繼明：特色小鎮是中國新型城鎮化的一種必要形態

 中國網11月12日訊,2018年11月10日在杭州第三屆“兩宋經濟論壇”上,清華大學政治經濟學研究中心蔡繼明主任發表了主旨演講。蔡繼明主任對特色小鎮在城市化戰略中的功能定位提出了自己的看法:“市中鎮”本身就是城鎮化的組成部分;市郊鎮有望成為城鄉融合發展的新載體新平臺,成為集聚城鄉要素和產業產品的匯合區,最終發展成比鄰城市的特色小鎮。

一、我國長期陷入三農困境的根源

中共中央在1982年至1986年連續五年、2004年至2018年連續十五年發布以“三農”(農業、農村、農民)為主題的中央一號文件,迄今為止已累計發布了20個,但三農問題仍然被列為全黨工作的重中之重。

我國長期陷入三農困境的主要原因是農業勞動生產率低下。從1992年至2016年,我國作為第一產業的農業與第二、三產業的勞動生產率的差距逐年拉大。1952年,我國第一產業增加值占GDP的比重分別為50.49%,其從業人員占比為83.54%,二者之比為0.60;1978年我國第一產業增加值占GDP的比重為27.69%,其從業人員占比分別為70.53%,二者之比為0.39;2016年第一產業增加值占GDP的比重為8.56%,其從業人員占比為27.70%,二者之比為0.31。

相較于世界其他國家,我國農業勞動生產率也處于較低水平。從農業就業人數與農業增加值的角度來看,我國2016年的農業勞動生產率為6632.44美元/人,而我國農業勞動生產率分別只及同年韓國的32.02%、經合組織國家的30.02%、日本的27.27%、歐洲貨幣聯盟的20.93%、澳大利亞的7.57%和阿根廷的2.07%

而農業勞動生產率低下的主要原因是農村戶均土地規模過小。我國第三次農業普查數據 顯示,2016年我國耕地面積為134921千公頃, 農業經營戶20743萬戶(其中規模農業經營戶398萬戶)以及農業生產經營單位204萬個?？鄢艮r業生產經營單位所占的11.6%的耕地 ,戶均耕地面積僅8.6畝。與我國自然條件相近但國土面積遠低于我國的韓國和日本,其戶均耕地面積是我國的二倍之多。2015年,日本農村戶均耕地面積為33.00畝,是我國3.8倍以上,其中,北海道地區戶均耕地面積達到了357.15畝,是我國40倍以上。2017年,韓國全國平均的戶均耕地面積達到了23.33畝,是我國的2.7倍。其中,全羅北道和全羅南道地區已經達到了30畝以上的戶均耕地面積,是我國的3倍以上。

二、試解三農難題的兩條不同思路

改革開放以來,圍繞如何解決三農問題不外兩條思路:

第一條思路是就就三農論三農,就就農村談振興、就農民講致富。為此國家先后采取了如下措施:一是加大農業投入;二是減免農業稅;三是推行離土不離鄉、進廠不進城的農村工業化;四是實施新農村建。

第二條思路是跳出三農看三農,用工業化引領農業現代化、用城市化消除農村貧困化、用減少農民解放農民。

顯然,只有通過工業化才能使農業剩余勞動力完成就業轉變;只有通過城市化才能使農業轉移人口完成身份的轉變;只有當戶均土地達到規模經濟水平才能提高務農收入;只有大幅度減少農業人口才能使農民脫貧致富奔小康;只有通過工業化和城市化才能實現農業農村的現代化。也就是說,破解三農難題的根本途徑是在加快工業化進程中推進城市化。

三、我國城市化的現狀和路徑選擇

然而,我國城市化的進程遠遠滯后于工業化進程。2017年我國常住人口城鎮率為58.52%,但戶籍人口城鎮化率只有42.35%,低于常住人口城鎮化率16.17個百分點,二者之間的差額就是總數為2.25億的農民工及其家屬! 不僅如此,我國的城市化率遠低于城鎮化率。由于片面推行優先發展小城鎮、鼓勵農民離土不離鄉就近城鎮化的政策,58.52%的城鎮常住人口中還包含著2.2億居住在小城鎮中的鎮民。尤其令人擔憂的是幾乎所有1000萬人口以上的超大城市都在認為地控制人口總量,導致我國近年來的城市化速率下降。2016年農民工總量達到28171萬人,比上年增加424萬人,增長1.5%,增速比上年加快0.2個百分點。其中,本地農民工11237萬人,比上年增加374萬人,增長3.4%,增速比上年加快0.7個百分點;外出農民工16934萬人,比上年增加50萬人,增長0.3%,增速較上年回落0.1個百分點。本地農民工增量占新增農民工的88.2%。在外出農民工中,進城農民工13585萬人,比上年減少157萬人,下降1.1%。這和一線城市紛紛實行了人口總量控制有關,上海2016年非滬籍常住人口已經在減少。

國際國內經驗都表明,無論是從減少耕地占用、節約集約使用土地來看,還是從控制污染能力來看,抑或是從就業和經濟效率來看,大城市都比小城市具有無與倫比的優越性,而我國目前的特大超大城市不是多了而是少了,特大超大城市不是太大了而是不夠大,城市群的規模也不是大了,而是不夠大。所以,當務之急是以大城市為依托,加快2.8億農民工市民化的進程,我國的城市化還遠未完成,切不可行百里路半九十。

四、鄉村振興戰略如何能收到成效

為促進城鄉融合發展, 中共十九大報告又提出了鄉村振興戰略。13年前中央提出新農村建設的20字方針是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”,而鄉村振興的總要求也是20個字,即“產業興旺、生態宣居、鄉風文明、治理高效、生活富裕”。單從前后兩個20字方針看,鄉村振興與新農村建設并沒有本質的差別。然而,鄉村振興戰略與新農村建設的最大的不同點是強調深化農村土地制度改革,完善承包地“三權”分置制度,深化農村集體產權制度改革,保障農民財產權益,發展多種形式適度規模經營。而要做到這一點,就必須在實施鄉村振興戰略的同時,同步推進城鎮化。

我國目前農地經營規模達到50畝以上的農戶大概只有350萬,共經營了3. 5億土地。到目前為止,我國2.3億農戶中大概只有6800萬農戶或多或少流轉了土地,流轉面積只占全部承包土地的三分之一。若全國農村達到每戶100畝的規模經營水平,需要把現有90%農戶的土地轉移到10%的農戶手里,這也就意味著農村現有的2.2億農戶絕大部分要在完成非農就業的同時完成農村居民向城市居民的轉變,這無疑是一個極其艱巨又必須完成的戰略轉移。

五、特色小鎮在城鄉融合發展中的功能定位

特色小鎮首創于浙江,它是在幾平方公里土地上集聚特色產業、生產生活生態空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺,是一個項目綜合體或產業社區綜合體。2015年12月,習近平總書記在中央財辦報送的《浙江特色小鎮調研報告》上做出重要批示:“抓特色小鎮、小城鎮建設大有可為,對經濟轉型升級、新型城鎮化建設,都大有重要意義。浙江著眼供給側培育小鎮經濟的思路,對做好新常態下的經濟工作也有啟發。” 據國家發改委抽樣調查統計數據顯示,目前參與調查的全國225個特色小鎮共入駐了企業約3萬家,吸納了就業人口約130萬人,創造了稅收約200億元,完成了特色產業投資2000億元左右,平均每個小鎮入駐企業140家,吸納就業5000余人,繳納稅收7000萬元。

如上所述,新型城鎮化要以大城市(包括特大和超大城市)為主體形態:根據聯合國公布的數據,截止到2015年,世界城市人口中,57.1%居住在30萬人口以上的城市,42.9%居住在30萬人口以下的城市;預計2020年二者的比例為58.7:41.3;2025年為60.3:39.7;2050年為61.7:38.3。

有鑒于此,不能試圖把小城鎮、特別是特色小城鎮和特色小鎮建設作為城市化的主導模式,尤其是不能作為特大超大城市發展的替代戰略。

就小城鎮(建制鎮)來說,其進一步發展和成長的條件,一是比鄰大城市(包括特大超大城市);二是有較發達的交通條件;三是有豐富的資源稟賦,包括礦產資源、水資源、森林資源等;四是有豐富的旅游資源,包括優美的自然景觀、歷史文化遺產、少數民族風土人情;五是特色產業,如民間手工業等。我國目前2萬個建制鎮,平均人口1.1萬,絕大多數沒有上述特色的小城鎮會逐漸衰落消亡。

至于土地面積3平方公里人口1萬左右的特色小鎮建設,即使達到1000個,每個總計也不過1000萬人口,這在全國城鎮化人口中只是一個小小的零頭。

所以,特色小鎮在城市化戰略中的功能定位是:“市中鎮”本身就是城鎮化的組成部分;市郊鎮有望成為城鄉融合發展的新載體新平臺,成為集聚城鄉要素和產業產品的匯合區,最終發展成比鄰城市的特色小鎮。

特色小鎮在鄉村振興戰略中可以發揮兩方面的功能。其一是園中鎮、特色資源鎮可為附近農業轉移人口提供非農產業崗位,從而有助于提高農戶土地經營規模,振興農村產業,提高務農收入;其二是近郊鎮、遠郊鎮、鎮中鎮除了為農業轉移人口提供非農就業崗位外,還可為附近農村人口提供教育、醫療、文化等基本公共服務和金融、科技、商貿、時尚、交通物流、文旅休閑、健康養老等商業服務;有條件的話可以發展成特色小城鎮,融入城鎮化體系。

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