一文讀懂我國主題公園建設綱領性文件
近年來，各地先后建設了一些主題公園，對于滿足廣大人民群眾日益增長的文化旅游需要、完善城市功能等發揮了積極作用，成為旅游業創新發展的重要業態。但是，主題公園建設發展中也出現了概念不清、盲目建設、模仿抄襲、低水平重復等問題，有些地區出現了地方債務風險和房地產化傾向。為了促進我國主題公園行業健康有序發展，滿足人民群眾的文化旅游需求，日前，發改委等五部門近日發布《關于規范主題公園建設發展的指導意見》,對主題公園提出科學規劃與嚴格規范。
《意見》提出堅持市場主導、堅持因地制宜、堅持聚焦主業、堅持創新發展等4項原則，并從三大板塊提出具體政策措施。中國旅游研究院院長戴斌、產業所助理研究員戰冬梅認為，《意見》從國家層面上明確了主題公園建設的指導思想、劃出了紅線、指明了方向，必將對當前和今后一個時期我國主題公園的健康、有序、可持續發展起到積極引導的作用。從世界范圍來看，這份文件也是主題公園產業規范、促進和發展領域的制度創新。
理解《意見》的時代背景
在全面建設小康社會的偉大歷史進程中，旅游是衡量人民現代生活水平的重要指標，是六大幸福產業之首。2017年，國內旅游人數50.01億人次，全年實現旅游總收入5.40萬億元，人均出游3.7次。在大眾旅游和國民休閑時代，主題公園已經超過山水景區，成為中國居民最普遍接受的休閑娛樂新選擇。調查表明，休閑、度假已經成為第一大出游動機。
受益于旅游休閑市場的繁榮，我國正在迎來新一輪的主題公園建設熱潮。從迪斯尼到環球影城，從Hello Kitty到六旗樂園，從早期的華僑城到海昌海洋世界，從長隆到方特再到恒大童世界，國際國內投資者和運營商在主題公園領域的競爭空前激烈。據測算，中國主題公園總量約為2100家，投資在5000萬元以上的有300家左右。截至到2017年底，1萬多家A級景區中，主題游樂類的景區339家(3.92%)。2016年全球前十大主題公園集團中國就占據了3席，亞洲游客量排名前20的主題公園中則有13個來自中國。
同時，主題公園建設發展中已經出現了概念不清、類型不明、盲目建設、模仿抄襲、低水平重復等問題，有些地區甚至出現了地方債務風險和房地產化傾向。如果不解決這些問題，則會影響主題公園的健康發展。
把握《意見》的政策要點
1、理清了內涵。《意見》合理界定了主題公園范圍，明確指出主題公園的營利目的和商業性質，并與政府建設的各類公益性的城鎮公園、動植物園等進行了區分，后者不屬于主題公園。結合國際經驗和中國國情，《意見》從占地面積、投資額度等維度把主題公園劃分為特大型、大型和中小型三個等級，每個等級都有明確的可量化的執行標準。
2、明確了主體?！兑庖姟访鞔_了主題公園的管理層級、主體以及論證、規劃、報批的程序，并對不同等級的主題公園建設提出了嚴格控制、合理規劃等發展導向。這些管理措施執行到位后，將使主題公園的投資、建設與運營變得有章可循，有利于防止目前主題公園建設方面的盲目性和低水平重復。
3、劃出了紅線?！兑庖姟诽岢鰢栏裼玫毓芾?、嚴守生態保護紅線、嚴格核準程序、嚴控房地產傾向、嚴防地方債務風險，對一些不良傾向，特別是對利用主題公園用地開發房地產的行為旗幟鮮明地進行了限制，劃出了紅線。應當說，國內文旅產業對主題公園的發展功不可沒，但是也存在過于強調速度，而忽略了做文化產品的智慧和耐心。在商業模式上，早期的成功使有些開發商和運營商迷失了方向，過度沉迷于用主題公園提升地產品質，地產變資產，用地產所得去補文化收入。飲鴆止渴的短視行為，不利于主題公園的健康長遠發展，必須加以嚴厲制止和科學引導。
4、兼顧了利益。《意見》在對主題公園進行嚴格規范的同時兼顧了國家、地方和企業的利益，將企業是否建立長期穩定的投入機制和創新機制作為項目審批的重要條件之一。這些要求有助于主題公園項目長期穩定運營，有效防止地方債務風險、社會風險和金融風險。
5、給出了方向?！兑庖姟吩诤暧^、微觀并重的基礎上，從豐富文化內涵、提高科技含量、壯大市場主體三方面給出了轉型升級質量提升的方向。人民群眾對美好生活的向往就是我們的奮斗目標，發展旅游、建設高質量的主題公園是提高人民生活水平，滿足人民美好生活需要的一個重要內容，必須長期堅持。強調主題公園產業必須由高速增長向高質量增長轉變，這也是習近平新時代中國特色社會主義思想在主題公園領域的必然要求。
貫徹《意見》的工作要求
1、科學理解。在貫徹《意見》時需要科學把握“不是不發展，也不是亂發展，而是科學有序地發展”的政策基調。這個基本觀點在向市場宣貫的過程中必須講清楚，既要為健康的主題公園建設與發展提供清晰的政策指引，也要對一些打著主題公園幌子的不良傾向進行有效的甄別。
2、加強調研。在政策的執行過程當中，要加強調研，對現有的主題公園建設存在的問題做進一步的梳理，既要管以后的、未來的，也要逐步引導過去的、以前的，要在健康可持續發展的過程中有序解決已經存在的問題。
3、試點推廣。對新增主題公園審批管理要選擇條件成熟的地區和企業做必要的試點工作。畢竟《意見》對主題公園的發展來說是新出現的事物，要防止在貫徹執行過程中的爭權爭利、打政策的擦邊球，如為了規避“嚴格控制新建、擴建特大型主題公園”的規定，而可能把一個主題公園拆成多個項目的做法等。
4、文化自信。弘揚社會主義核心價值觀、傳承中華文化基因，對文化問題要避免簡單化處理。不是說樹個雕像就是文化，更重要的是要講好中國故事，要用老百姓聽得懂的語言講老百姓感興趣的事情。主題公園不僅是一種文化產品，更承載著民族文化意識形態。文化事業、文化產業需要用正確的、吸引人的方式尤其是吸引年輕人的方式講述，可以通過文化價值的創新讓年輕人積極接觸，然后潛移默化接受，從而增強文化自信。
5、產權保護。知識產權方面，需要政府等各方面的合力來推進，從政府的角度，要統籌利用政府、企業和社會各方力量，為主題公園市場的健康、科學有序發展提供充分必要的法律保障和公開透明的市場環境。
以下為《意見》部分內容：
《意見》提出要科學規劃：
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合理界定范圍。本意見中所稱的主題公園，是指以營利為目的興建的，占地、投資達到一定規模，實行封閉管理，具有一個或多個特定文化旅游主題，為游客有償提供休閑體驗、文化娛樂產品或服務的園區。主要包括：以大型游樂設施為主體的游樂園，大型微縮景觀公園，以及提供情景模擬、環境體驗為主要內容的各類影視城、動漫城等園區。政府建設的各類公益性的城鎮公園、動植物園等不屬于主題公園。
明確規模等級。結合我國當前實際，將主題公園劃分為特大型、大型和中小型三個等級。總占地面積2000畝及以上或總投資50億元及以上的，為特大型主題公園；總占地面積600畝及以上、不足2000畝或總投資15億元及以上、不足50億元的，為大型主題公園；總占地面積200畝及以上、不足600畝或總投資2億元及以上、不足15億元的，為中小型主題公園。
科學論證發展。省級政府要根據本地區經濟社會發展情況、區域人口規模、城市化程度和旅游市場條件等因素，嚴格科學論證，統籌研究本區域主題公園項目的數量和布局。嚴格控制新建、擴建特大型主題公園，省級政府對本地區特大型主題公園項目建設進行科學論證，對未經省級政府論證的項目不得報請國務院進行核準。合理規劃大型主題公園，符合條件的可納入本?。▍^、市）經濟社會發展、旅游發展等重大規劃和相關區域規劃。要防止一哄而起、盲目發展、重復模仿、同質化競爭，防范地方債務、社會、金融等風險。
合理規劃布局。主題公園項目選址應當符合土地利用總體規劃和城市、鎮總體規劃以及相關專項規劃。統籌考慮主題公園項目游客眾多、人員密集的特點，合理規劃選址布局，避免與住宅等人員密集區域交叉疊加。在主題公園周邊地區，合理規劃酒店、餐飲、購物、娛樂、交通等服務設施建設，控制與主題公園無關的住宅、寫字樓等項目。在主題公園園區內，要合理配套商業設施用地面積，不得擅自改變園區土地用途，嚴禁進行住宅、酒店、寫字樓、大型購物中心等房地產開發。 |
《意見》提出要嚴格規范：
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嚴格用地管理。嚴格落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，合理確定主題公園占地規模。主題公園用地要優先利用存量和低效建設用地，嚴格控制新增建設用地，禁止占用耕地（亦不得通過先行辦理分批次農用地轉用等形式變相占用耕地）、天然林地、國家級公益林地和城鎮公園綠地，禁止違規填海建設主題公園。主題公園用地應按照國家土地管理有關規定通過招拍掛等方式取得，嚴禁采取劃撥方式。
嚴守生態保護紅線。各地區要嚴格執行《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》要求，嚴禁違規在自然保護區、文化自然遺產、風景名勝區、森林公園和地質公園、飲用水水源保護區、重點（重要）生態功能區以及其他生態保護紅線區域選址建設主題公園。主題公園建設應依法履行環境影響評價程序，采取嚴格的生態環境保護措施，嚴禁破壞生態環境。
嚴格核準程序。主題公園核準要嚴格執行《企業投資項目核準和備案管理條例》《政府核準的投資項目目錄》的相關規定，按規定應由省級政府核準的主題公園項目，省級相關部門在政策把握、規劃布局、資源開發配置等方面要嚴格控制，不得下放核準權限。
嚴控房地產傾向。各地區要嚴格控制主題公園周邊的房地產開發，從嚴限制主題公園周邊住宅用地比例和建設規模，不得通過調整規劃為主題公園項目配套房地產開發用地。主題公園周邊的酒店、餐飲、購物、住宅等房地產開發項目，必須單獨供地、單獨審批，不得與主題公園捆綁供地、捆綁審批，也不得通過在招拍掛中設置條件，變相將主題公園與周邊房地產捆綁開發。對擬新增立項的主題公園項目要科學論證評估，嚴格把關審查，防范“假公園真地產”項目。
嚴防地方債務風險?？茖W論證主題公園建設項目，將企業是否建立長期穩定的投入機制和創新機制作為項目審批的重要條件之一，確保主題公園項目長期穩定運營。各地區要統籌考慮綜合債務率、現有財力、資金籌措和還款來源，穩妥把握主題公園配套基礎設施建設節奏。要量力而行，嚴格控制因主題公園建設增加地方債務。 |
《意見》提出要提升質量：
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豐富文化內涵。深入挖掘中華優秀傳統文化內涵，鼓勵將中國元素融入到主題公園游樂項目中，積極弘揚社會主義核心價值觀，講好中國故事，傳承好中華文化基因。引導主題公園企業建立長期投入機制，定期更新主題公園的設施設備，鼓勵文化創意，不斷創新各種體驗服務、演藝等活動內容。立足區位條件和地域特征，聚焦主題、凸顯主題，防止內容重復、形態雷同。
提高科技含量。支持主題公園企業加強科技創新，充分調動社會各方面積極性，促進技術創新、業態創新、內容創新、模式創新和管理創新。支持利用數字技術、仿真、互聯網等高新技術支撐文化內容、裝備、材料、工藝、系統的開發和利用，加快技術改造步伐。推動動漫游戲與虛擬仿真技術在主題公園設計、制造等領域中的集成應用。加強知識產權運用和保護，健全創新激勵機制。
壯大市場主體。積極借鑒國外經驗，加強自主創新，注重品牌建設，積極培育文化內涵豐富、有市場影響力的主題公園企業。鼓勵挖掘、保護、發展民間特色傳統技藝和服務理念，培育具有地方特色的主題公園企業。要延伸產業鏈、提升價值鏈，推動主題公園企業通過合作、互相控股、參股等多種方式，在創意設計、旅游規劃、衍生產品開發等方面開展業務合作，打造跨界融合的產業集團。支持有條件的主題公園企業“走出去”，擴大產品和服務出口。 |
綠維綜合發改委官網內容編輯整理
解讀內容：戴斌，中國旅游研究院院長、國家旅游局數據中心主任、教授、博士生導師;戰冬梅，中國旅游研究院產業所助理研究員、博士
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