特色小鎮|因勢利導 順勢而為 描繪特色小鎮新藍圖

三、培育龍頭企業，發揮帶動效應。龍頭企業是產業發展的代表，是產業先進生產力的掌握者。在一定程度上，龍頭企業的發展水平，代表著一個地方產業的發展水平。要加大對龍頭企業的支持，在財政支持、稅費優惠、用地用電、產品流通等領域要加大扶持力度。鼓勵和引導龍頭企業與產業鏈條上的小微企業、個體工商戶、農民等各相關主體，建立公平的利潤分配機制，充分發揮龍頭企業對產業發展和經營主體發育的引領和帶動作用。

四、發展配套產業，提高綜合發展能力。在小城鎮區域范圍內，一、二、三產業發展都具有一定的基礎和條件。要結合各自條件和發展階段，進一步挖掘產業內涵和潛力，推動相關配套產業發展。特別是要立足一產、做強二產、做活三產，大力發展農產品加工、鄉村旅游、休閑農業等產業，促進產業功能拓展，提升產業文化內涵，實現產業融合互動，提高三次產業綜合發展能力。

五、突出特色優勢，創新品牌市場。建設特色小鎮，主要體現是特色產業、特色產品和特色服務。發展特色產業，不能墨守成規、不能千篇一律，要加強創新和品牌建設。大力開展品牌創建，發展品牌產業、品牌產品和品牌服務，提高品牌的知名度、美譽度，用特色品牌占領市場。

六、產城融合共建，促進公共服務一體化。產城融合是新階段經濟發展的必然產物，符合城鎮化發展的客觀規律。有產必有城，有產則城立則城興，有城無產則城衰則城空。要把產城融合共建擺在特色小鎮建設的重要位置。樹立“以產立城、以產興城、以產聚人”的發展思路，實現產、城、人的融合發展。值得注意的是，當前一些地方把城鎮化等同于“房地產化”，忽視了產業的發展，推進城鎮化應大力發展城鎮產業化，以“產城一體化”破解“城鎮房地產化”困局。當前中國城鎮化率達到54.77%，正以每年增加1個百分點的速度進入快速發展期。在這一時期，中國城鎮化面臨一些發展難題，如物的城鎮化快于人的城鎮化、土地的城鎮化快于產業城鎮化，造成了城鎮就業難、農業轉移人口融入難、城市公共服務難等相關問題。

各地應加快推進“產城一體化”融合發展，通過財稅、金融等手段，大力扶持地方特色產業，加快地方產業技術創新，培育產業集群，發揮產業集聚效應，促進產城融合，以產帶城，以產興城，最終提高城鎮化的吸納能力和可持續發展能力，走出一條具有中國特色的城鎮化發展道路。

四、運營模式

特色小鎮在建設過程中，投融資模式及后續的運營管理方式，都不同程度的影響了特色小鎮的建設。而融資約束是特色小鎮建設的最大障礙。

持續穩定的資金來源是特色小鎮發展的關鍵，因此合適的融資模式對于特色小鎮的發展是非常有必要的。政府和社會資本合作目前PPP模式在中國各級地方政府得到廣泛運用，但是投資領域絕大多數集中在綜合管廊、地下管網、自來水廠等基礎設施和公共服務領域，而PPP在特色小鎮建設方面的運用尚未得到合理的運用。因此如何將PPP融資模式成功引入到特色小鎮建設過程中，用以解決特色小鎮建設過程中的資金來源問題，成為資本運營下特色小鎮的攻堅課題。

首先，PPP融資模式的必要性體現為三方面：

（一）減輕財政壓力，開拓融資渠道

根據《通知》的要求，目前地方政府也在積極推動各種各樣的特色小鎮，但政府出于兩難境地，一方面特色小鎮必須以產業為主體，另一方面地方政府的債務壓力大，持續的財政輸出顯能不太可能。要實現特色小鎮建設投資主體的多元化，建立以政府引導，社會資本廣泛參與的融資模式，發揮財政資金的“杠桿”作用，才能夠以較少的財政資金撬動龐大的社會資金。因此，以政府和社會資本合作為基本特征的PPP融資模式，能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，彌補特色小鎮資金缺口，豐富資金來源。因此，在特色小鎮建設過程中各級探索引入PPP模式，解決特色小鎮資金不足的問題。

（二）降低和分散風險

在特色小鎮建設中采用PPP模式，政府和社會資本通過相應的合同，對投資、建設過程中的相關責任進行明確劃分，這有利降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效率和效益。一方面，政府通過行政手段以公開招標的方式引進綜合實力較強的企業參與特色小鎮的建設，參與的企業一般具有較強的風險控制能力和雄厚的資金積累，進而提高特色小鎮建設的整體風險控制能力；另一方面，PPP模式的初衷是在項目的開始階段就引入社會資本，這樣社會資本可以以自身先進的技術和管理經驗，對項目本身的相關風險進行甄選和識別，進而通過行之有效的手段管控風險。另外，在特色小鎮建設的開始階段，政府可以承擔較多的項目風險，而社會資本則參與風險的管控。當特色小鎮的項目完工，社會資本參與特色小鎮的經營，承擔相應風險。這樣政府和社會資本可以發揮自身優勢在項目的不同階段管控相應風險，降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效率。

（三）擴大社會資本的投資領域

在特色小鎮建設中引入PPP模式，不僅有利于緩解政府財政壓力，對民營企業的發展和完善也有利，具體可以從三個方面來體現：第一，PPP模式可以作為特色小鎮建設的一種穩定的投資渠道，獲得經濟利益。特色小鎮建立的初衷就是為了打造一個產業平臺，未來像美國的硅谷一樣形成一個產業集群，這樣社會資本可以獲得較高的預期收益。第二，在PPP模式下，社會資本通過投資特色小鎮，除了可以獲得直接的經濟利益，還有獲得其他衍生利益。例如參與特色小鎮的商業設施和公共服務設施的日常經營和管理，獲得較為合理的經營性收入。第三，在PPP模式下，社會資本參與特色小鎮建設，可以提高特色小鎮的建設效率，提高政府資本的投資效率，拉動區域的經濟發展和投資需求，有助于提升整個社會的資本投資回報率，還有吸引更多的人才參與到區域的經濟建設中去。

其次，在應用PPP融資模式在特色小鎮建設的可行性：

（一）良好的運作基礎

PPP模式的核心在于政府和社會資本的優勢合作，實現雙方“共贏”的合作目標。PPP模式在中國經過多年發展，積累了許多寶貴的經驗。從90年代至今，PPP模式的在各個領域得到了廣泛運用。去年自發改委和財政部對于PPP項目，搭建PPP項目的推介平臺以來，中國的PPP項目規模已達13.77億元。地方政府的持續財政壓力驅動下，PPP項目的融資功能對于緩解地方的債務壓力比較明顯，深得各級政府的推崇。

（二）有利的政策導向

特色小鎮作為一個按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，融合產業、文化、旅游、社區功能于一體的產業平臺。中央和各級政府都不遺余力的給予政策支持。住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部（簡稱“三部委”）聯合發出《關于開展特色小城鎮培育工作的通知》[2016]147號，提出即日起在全國范圍內開展特色小鎮培育工作。隨后各省分別出臺關于建設建設特色小鎮規劃的指導意見與方針政策，一系列政策為特色小鎮建設廣泛運用PPP融資模式提供了政策支持。

（三）穩定的投資回報

特色小鎮的建設能否吸引到民間資本的參與，其中的關鍵在于特色小鎮項目的盈利空間和回報機制的設置，能否匹配社會資本的預期收報率。只有當特色小鎮的投資收益大于社會資本的投資成本時，PPP融資模式才能真正的落地。事實上，PPP融資模式下，社會資本參與特色小鎮的建設還是有利可圖的。首先，從特色小鎮設立的目的方面來看，特色小鎮不同于一般意義上的政府公益性項目，它是一個融合產業、文化、旅游、社區功能于一體的產業平臺。因此，定位準確、運作科學、機制合理的特色小鎮，它未來產生的價值，是完全可以滿足社會資本的投資回報。其次，在政府為了吸引社會資本參與特色小鎮的建設，會從多方面落實相關政策，提供優惠條件，包括從多方面，解決好社會資本的投資回報問題。例如：政府從土地、稅收、銀行信貸支持以及財政政策方面等。

再次，特色小鎮PPP模式運作流程設計：

特色小鎮PPP模式，是以特色小鎮項目為合作載體，讓實力較強的企業參與到項目建設中，從而實現政府建設特色小鎮的目的，與此同時為社會資本帶來一定的投資回報率。通過這種合作過程，確保特色小鎮建設效率和質量的前提下，適當滿足社會資本的投資營利要求。其特征主要表現為：

（一）采用PPP模式的特色小鎮項目也可以理解是一種特許經營項目，特色小鎮的財產權歸政府所有，政府只是將特色小鎮項目的建設、經營和維護交給社會資本。

（二）特色小鎮的PPP模式下，政府和社會資本之間屬于長期合作，其最終的目的在于提高特色小鎮的長期效益。由于特色小鎮項目回報的長期性，其成功的關鍵在于項目的存續期內政府和社會資本如何能夠保持穩定、良好的合作關系。

（三）PPP模式的初衷便是一種利益共享，風險共擔的機制。所謂利益共享是指政府和社會資本在共享特色小鎮的社會成果之外，也可以使社會資本獲得比較好的經濟收益。但是這種投資收報絕對不是超額利潤，否則從根本上難以做到利益共享。利益與風險的匹配性，在項目雙方共享利益的同時承擔相應風險是必須具備的。

基于上文所述PPP模式可行性和必要性，結合PPP的自身特征，現提出特色小鎮建設PPP模式的交易架構。重點是社會資本就特色小鎮項目應成立項目公司，由項目公司負責對項目進行融資，這其中包括融資金額和目標、融資結構、確定項目資金的結構，并簽署相關協議。

最后，對特色小鎮運用PPP模式的政策建議：

（一）完善人才引進政策

為了吸引社會資本投資，政府應制定相關適合PPP融資項目發展的政策，并以政府的角度制定相關文件來保持政策的穩定性。如要明確社會資本在特色小鎮PPP融資項目中的合法地位和利益。為了配合特色小鎮PPP融資項目的順利實施，政府還應利用其自身優勢培養和引進一批熟悉PPP項目和投融資結構的專業性人才。當然也應該為特色小鎮后續的經營和發展儲備一批專業對口的人才。

（二）提供稅收優惠政策

社會資本參與到特色小鎮PPP融資項目時，政府應加大政策引導，如可以在PPP項目實施的各個階段給予一定的稅收減免政策，以達到降低社會資本的投資成本。如在建設階段，政府可以采取免征和少征稅費的稅收減免政策。在運營環節，對于特色小鎮的租金稅收方面可以免征房產稅和營業稅。雖然這樣對于政府來說，損失到一部分的財政收入，但是未來特色小鎮的一些衍生性產業會對政府的稅收產生一定的補充。

（三）專業的金融支持政策

政府對于特色小鎮PPP項目提供金融支持時，不僅要出臺相應的金融政策，還需要建立符合特色小鎮PPP項目的金融體系，最直接有效的手段是擴大商業銀行的貸款力度。還有一種比較極端的手段是通過政府財政收入對于社會資本的貸款利息進行補貼，減輕社會資本的利息負擔，吸引民營資本參與。同時，政策還可以利用其行政手段和影響力，大力在各個金融機構宣傳特色小鎮PPP項目。在資本市場里，直接發行一些特色小鎮PPP項目的項目收益債。還有一些比較流行的融資方式適合特色小鎮PPP項目，因為特色小鎮PPP項目目前不會產生收益，但是特色小鎮未來會產生穩定的現金流，這樣就可以通過資產證券化來進行特色小鎮PPP項目的融資。

目前，各級地方政府響應中央號召，利用自身文化或產業特色，推出了一批特色小鎮。但是考慮到地方政府的財政能力，未來資金約束仍然是特色小鎮建設的最大瓶頸，而引入PPP模式是解決資金問題的最佳選擇。通過PPP模式可以廣泛吸收社會資本，既可減輕政府負擔，還可以拓寬融資渠道，實現政府和社會資本實現利益共享和風險共擔。無論是從理論還是從政策導向上來看，特色小鎮采用PPP模式都及具可行性。因此，特色小鎮采用PPP模式運作，一方面能夠讓特色小鎮PPP項目獲得較為充足的社會資金，以緩解政府的財政壓力。另一方面，利用民營企業的先進的管理手段和技術能夠使特色小鎮的未來經營，更加優質高效。目前，PPP模式在特色小鎮建設中尚未得到廣泛的應用，要大力發展該類模式在特色小鎮中的應用，就需要政府從政策、法律、稅收和金融等方面提供更多的支持，才能進一步推動特色小鎮的建設。

五、汲取經驗

作為全國率先開展特色小鎮建設的浙江省，在整合區域產業鏈，發展與打造自身特色的特色小鎮的工作中，提出了很多先進經驗供更多的省份進行推廣。

打造特色小鎮：

一、創新機制體制，打造發展模式多樣化的創新平臺

浙江特色小鎮是一個創新平臺，是一種全新的機制和制度創新，同事每一個小鎮的建設有有著不同的發展模式以及不同的機制創新和激勵政策。

夢想小鎮和云棲小鎮就代表了兩種不同的發展模式。夢想小鎮是為有創業夢想的年輕人提供一個創業平臺，讓有夢想的人去追夢。通過建設“眾創空間”、O2O服務體系、“苗圃+孵化器+加速器”孵化鏈條，幫助大學生“夢想變成財富”；云棲小鎮重在催化已經成形的企業，是發酵已經成熟的技術、產業和業態，引領產業的發展。小鎮以阿里云為基礎，全力扶持云上創業創新團隊，打造完整的云計算產業鏈。

從創建的體制看，夢想小鎮著重于創業，是政府推進的模式；云棲小鎮著力于創新，是政府主導，名企運作的模式。不同的發展模式，使得特色小鎮百花齊放，自2011年建設以來，已經云集了阿里云、富士康、銀杏谷、數夢工廠、豬八戒網等200多家企業，其中更多是由高校系、阿里系、浙商系、海歸系、海外系等團隊創辦的新型企業。

二、突出高端引領，彰顯產業、生態和人文特色

夢想小鎮吸引多個互聯網創業團隊和年輕創業者落戶，300多億元風投基金蜂擁而至，形成了完整的互聯網創業生態圈。

在云棲小鎮，阿里巴巴與園區合作共建阿里云創業創新基地。雙方決定在于3年內投資共同打造云棲小鎮超級孵化器，引進云計算產業領域有較大影響力的優秀企業20家以上，形成完整的云計算產業。云棲小鎮的可貴還在于，政府和企業不是分工，而是疊加作用。

依托特色小鎮集聚創新資源，激活創新要素，轉化創新成果，實現產業發展從資源要素驅動發展到創新驅動發展轉變，這是特色小鎮的發展之本。

一個特色小鎮，一個特色的生態系統，這是浙江特色小鎮發展的內生動力所在。云棲小鎮，云產業與世界前沿科技息息相關、杭州玉皇山基金小鎮，青山綠水已經與全球資本市場緊密連結，屏幕上滾動的全球資本市場信息。特色小鎮在發展現代科技新興產業的同時，青瓷、黃酒、絲綢、根雕、茶葉、中藥這些帶有鮮明浙江印記、文化底蘊深厚的傳統產業，也緊盯“特色”，特色產品隨著特色小鎮一起發展壯大起來，形成以小鎮為載體的創新生態系統。

三、加強政府引導服務，打造更有激情的創業創新系統

在浙江，政府主要是通過規劃、基礎設施建設、創新制度供給等來發揮引導和服務功能。首先是堅持政府引導、企業主體、市場化運作是根本。湖州絲綢小鎮啟動建設以來，政府只做兩件事：研究規劃和選擇投資主體。其次是創新政策扶持方式，有兩大創新：有關有獎有罰的土地供給方式、期權式財政獎勵方式。第三是積極引入創新要素。蕭山機器人小鎮在引入全球機器人領軍企業的同時，引入浙江大學機器人研究中心和上海交大機器人研究中心，使機器人小鎮具有研究研發和生產制造兩大核心功能。

除了浙江省外，特色小鎮建設已經被納入全國各省市規劃建設的重要議程，各地也根據各自不同的區域特色與資源等內容，綜合開發、獨辟蹊徑找尋一條代表地區獨特風韻的城鎮發展戰略模式。相信今后的中華大地上一定會涌現出更多特色小鎮，為裝點祖國建設、推進國家發展、促進地區創新做出重要的貢獻。

本文部分觀點與內容源自《PPP知乎》（作者丁伯康、郝中）、《楊凌示范區管委會網》、《中國新聞周刊》（作者尹成杰）。

本文關鍵字：鄉村旅游 休閑農業 特色小鎮 查看更多