高舜禮:《國民旅游休閑綱要》出臺概要

從最初醞釀的“國民旅游”走到了“國民旅游休閑”，主要是與三重因素有關，即大眾休閑飛速發展、休閑與旅游關系緊密、引導休閑發展職能歸屬旅游部門;名稱由最初的“計劃”變為“綱要”，主要是受我國經濟體制由計劃轉向市場的影響，國家對經濟社會發展的謀劃部署也由計劃變為規劃，因此，綱要實際上應該是國民旅游休閑發展規劃綱要。

經國務院批準，2013年2月2日國務院辦公廳印發了《國民旅游休閑綱要(2013-2020)》(以下簡稱“休閑綱要”)。這是為滿足人民群眾日益增長的旅游休閑需求，促進旅游休閑產業健康發展，推進具有中國特色的國民旅游休閑體系建設的重要部署。

一、休閑綱要的醞釀

探究休閑綱要的出臺，有幾個問題繞不開。一是旅游與休閑為何并提，二是為何將綱要冠以“國民”，三是綱要為何在此時出臺?；卮疬@些問題，需要了解休閑綱要出臺的背景。

(一)旅游度假、度假休閑、旅游休閑

1992年，國務院批準在全國設立12個國家旅游度假區，這是在國家旅游局的推動下，較早在國家層次提出旅游度假的概念。1996年，國家旅游局把當年確定為“中國度假休閑游”主題宣傳年，自此度假休閑成為耳熟能詳的專業搭配。

2006年，時任國務院副總理的吳儀同志在世界休閑高層論壇上致詞，把旅游作為與休閑密切相關的產業之一，表示“應積極研究使大多數人都能夠享受休閑生活的具體措施，倡導積極向上、文明、健康的生活方式”。其后，“休閑”被作為新的消費熱點多次寫入國務院《政府工作報告》。在此前后，業界對休閑領域的研究也更加深廣，均認為休閑與旅游關系緊密。

2008年下半年，國務院批復國家旅游局機構“三定”方案，賦予其引導度假休閑的職能。至此，旅游與休閑的結合，除了專業領域的密切關聯，更有了管理部門的職權統一。

(二)國民旅游計劃、旅游休閑計劃

從上世紀90年代中期起，由于改革開放20年所取得的成就，中國國民旅游日漸崛起，表現為國內旅游迅速發展，出境旅游開始起步，對經濟社會發展拉動作用明顯。1997-1998年發生了亞洲金融危機，黨中央、國務院出臺一系列拉動內需的應對措施，國家旅游局迅即開展大量研究工作，積極發揮旅游業作為國民經濟新增長點的作用。這一時期的研究成果，結集為《新世紀、新產業、新增長――旅游業成為新的經濟增長點研究》一書于1999年出版，該書涉及了制定旅游產業政策、實施帶薪休假、鼓勵國民旅游消費等，國民旅游計劃便是醞釀的思路之一。

1999-2002年，國家旅游局會同國家經貿委開展《國家旅游產業政策》的研究和編制，曾把實施國民旅游計劃寫入過征求意見稿，后因故該套政策未能出臺。2007年9月，為貫徹落實《國務院關于加快發展服務業的若干意見》，國家旅游局出臺了《關于進一步促進旅游業發展的意見》(旅發〔2007〕51號)，提出隨著國家帶薪休假制度的落實，鼓勵有條件的地區制定國民旅游計劃。這是首次正式對外提出該計劃之名。

2008年1月1日，國務院《職工帶薪年休假條例》開始施行。下半年，國務院批復國家旅游局“三定”方案，賦予其引導度假休閑職能。此時，國務院《政府工作報告》和中央經濟工作會議文件已把休閑作為消費熱點。在此背景下，國家旅游局11月在支持廣東省進行旅游綜合改革試驗的合作意向中，贊同其在全省率先試點國民旅游休閑計劃。有關消息在其后的上海國際旅游交易會上傳出，迅即引起新聞媒體熱切關注。2009年1月，邵琪偉局長在全國旅游工作會議上宣布，廣東、浙江、江蘇、山東四省率先進行國民旅游休閑計劃的試點。2月，廣東省國民旅游休閑計劃出臺，隨即“國民旅游休閑計劃”成為一時輿論熱點，并對其后研究制定的國務院文件產生了影響。

(三)國民旅游休閑綱要

2009年12月1日，國務院出臺了《關于加快發展旅游業的意見》(國發[2009]41號)，提出制定國民旅游休閑綱要。

二、休閑綱要的編制

為了盡快落實國發[2009]41號文件精神，加快啟動休閑綱要的編制工作，國家旅游局綜合司2009年12月底即提出了綱要編制工作思路，計劃由國家發改委、國家旅游局相關司室牽頭成立綱要編制工作機構，承擔調研、起草、論證、會簽等有關工作，爭取2010年第四季度形成報送國務院的綱要送審稿。由于多方面的原因，綱要的起草編制進展和有關環節比計劃進程有所延緩。

(一)基礎研究。2008年年底至2009年秋，國家旅游局綜合司牽頭，委托中國旅游研究院開展了基礎性研究，如收集資料、梳理問題、厘定概念、廓清領域、研究框架等，形成了近40萬字的《國民休閑綱要前期研究》。上述方面涉及理論界、學術界對休閑相關概念的有關論點，休閑的內涵、定位、功能等，休閑相關產業的關系與邊界，休閑的業態與產業鏈，休閑發展的影響因素，休閑發展的導向原則，休閑發展的政策環境，發達國家的經驗借鑒，地方先行先試的實踐探索等，為具體編制工作提供了必要的研究支撐。

(二)調研起草。為了做好起草準備工作，綱要起草組先后赴浙江、山東、北京等地實地調研，聽取地方旅游及相關部門和專家學者意見，走訪體育總局，借鑒《全民健身計劃》出臺的經驗。2010年春，在北京郊區起草出第一稿;之后，前往江西等地調研，征求數省市意見，11月底再修改一稿，提交12月中旬在廣東珠海召開的全國休閑工作會議，直接聽取各省市旅游局代表意見。2011年8月，在山東煙臺召開專家論證會，來自旅游、文化、體育、經濟等領域的專業人士，就綱要名稱、規范領域、規劃時限、惠及重點、公共服務、政府責任等提出修改意見。

(三)征求意見。2011年11月，發出綱要征求意見稿，向教育部、財政部、人社部、住建部、交通部、鐵道部、農業部、文化部、廣電總局、體育總局、民航局、全國總工會、共青團中央、全國婦聯、全國老齡辦、全國殘聯等16個部委和相關部門，31個省區市旅游局書面征求修改意見。

(四)修改會簽。2012年一季度，國家旅游局局長辦公會原則通過綱要會簽稿，國家發改委接到會簽稿后，就修學旅游、旅游客運、家庭旅游、經濟型酒店等提出修改意見。10月，兩部門針對社會公眾對帶薪休假落實的呼聲及中秋國慶黃金周輿情，又強化了綱要有關帶薪休假落實的內容，對保障閑暇時間、受益人群、監督方式等作了充實，之后會簽上報國務院。

(五)送審批復。國務院辦公廳接到送審稿后，于2012年12月底、2013年1月兩次征求發改、人社、教育、旅游等四部門意見，2月2日報經國務院領導簽署發布。

三、休閑綱要的幾點注釋

以上所談相關事件和時間節點，或許有助于窺視綱要出臺過程;若進一步了解綱要出臺背景，則需作較宏觀的把握與研究分析。

(一)綱要的直接參照

國民旅游計劃也好，國民旅游休閑綱要也罷，其實質是什么，由哪兒直接得到的啟示?這是稍微接觸綱要以后，必然要思考和探究的問題。就目前的認識而言，綱要是促進大眾旅游休閑的一項發展規劃，出臺的基礎是大眾收入與大眾閑暇的增多，并有政府出臺帶薪休假、便利旅游、刺激消費等措施。按照業界既有的認識，國民旅游休閑的概念萌芽于西方發達國家，上世紀大蕭條之后的美國羅斯福新政就涉及了相關政策，之后法、英也施行帶薪休假并形成較完整的政策體系，到70年代日本則提出類似國民旅游計劃的概念。

(二)綱要出臺的基礎原因

作為推動大眾旅游休閑的發展規劃，綱要出臺的基礎是旅游休閑大眾化的發展，基本原因是其迅猛發展的現實需求，換言之，就是為滿足人民群眾日益增長的旅游休閑需求。據統計，2000年我國國內游7.44億人次，出游率達59.1%;2010年國內游21.03億人次，出游率達157.4%，10年間增長近3倍，恰好印證了這一狀況與態勢。假日旅游如火如荼的發展更是如此。國民旅游對拉動消費、擴大內需發揮的重要影響，在我國經濟遭遇外界不利因素沖擊之時，如亞洲金融危機、“非典”疫情、全球金融危機影響等，則表現得極其明顯。從綱要醞釀、概念萌芽，到起步推動、編制出臺，這一過程也就是國民旅游蓬勃發展和期望能夠得到進一步更大發展的過程。

(三)綱要出臺的直接動因

綱要較快地以如此形式出臺，與國發[2009]41號文件的要求是密不可分的，否則不知還要論證、協調、爭取多久，僅申請立項恐怕也要多年時間。國發41號文件的出臺，主要原因是為應對國際金融危機的影響，通過加快發展旅游業，達到刺激消費、擴大內需、轉變發展方式的效果。對中國旅游業來說，41號文件的重要影響遠不止它本身，寫入其中的設立中國旅游日、抓緊旅游綜合立法、進行旅游綜合改革等，都對旅游業發展具有深遠的影響。制定國民旅游休閑綱要就是其中之一。

(四)綱要的名稱

就綱要的內容而言，所涉及的休閑應是全面覆蓋的大休閑，包括旅游休閑、文化休閑、體育休閑、生活休閑等。在綱要編制過程中，有些專家主張在名稱上去除“旅游”、只保留“休閑”，就是這個原因。但綱要最終冠以“旅游休閑”之名，應是考慮了與41號文件相銜接。為何從最初醞釀的“國民旅游”走到了“國民旅游休閑”，主要是與三重因素有關，即大眾休閑飛速發展、休閑與旅游關系緊密、引導休閑發展職能歸屬旅游部門。至于綱要名稱由最初的“計劃”變為“綱要”，主要是受我國經濟體制由計劃轉向市場的影響，國家對經濟社會發展的謀劃部署也由計劃變為規劃，由指令性變為指導性，因此，綱要實際上應該是國民旅游休閑發展規劃綱要。

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