高舜禮:《國(guó)民旅游休閑綱要》出臺(tái)概要

從最初醞釀的“國(guó)民旅游”走到了“國(guó)民旅游休閑”，主要是與三重因素有關(guān)，即大眾休閑飛速發(fā)展、休閑與旅游關(guān)系緊密、引導(dǎo)休閑發(fā)展職能歸屬旅游部門(mén);名稱(chēng)由最初的“計(jì)劃”變?yōu)椤熬V要”，主要是受我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)的影響，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的謀劃部署也由計(jì)劃變?yōu)橐?guī)劃，因此，綱要實(shí)際上應(yīng)該是國(guó)民旅游休閑發(fā)展規(guī)劃綱要。

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2013年2月2日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)民旅游休閑綱要(2013-2020)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“休閑綱要”)。這是為滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的旅游休閑需求，促進(jìn)旅游休閑產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，推進(jìn)具有中國(guó)特色的國(guó)民旅游休閑體系建設(shè)的重要部署。

一、休閑綱要的醞釀

探究休閑綱要的出臺(tái)，有幾個(gè)問(wèn)題繞不開(kāi)。一是旅游與休閑為何并提，二是為何將綱要冠以“國(guó)民”，三是綱要為何在此時(shí)出臺(tái)。回答這些問(wèn)題，需要了解休閑綱要出臺(tái)的背景。

(一)旅游度假、度假休閑、旅游休閑

1992年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在全國(guó)設(shè)立12個(gè)國(guó)家旅游度假區(qū)，這是在國(guó)家旅游局的推動(dòng)下，較早在國(guó)家層次提出旅游度假的概念。1996年，國(guó)家旅游局把當(dāng)年確定為“中國(guó)度假休閑游”主題宣傳年，自此度假休閑成為耳熟能詳?shù)膶?zhuān)業(yè)搭配。

2006年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的吳儀同志在世界休閑高層論壇上致詞，把旅游作為與休閑密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)之一，表示“應(yīng)積極研究使大多數(shù)人都能夠享受休閑生活的具體措施，倡導(dǎo)積極向上、文明、健康的生活方式”。其后，“休閑”被作為新的消費(fèi)熱點(diǎn)多次寫(xiě)入國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》。在此前后，業(yè)界對(duì)休閑領(lǐng)域的研究也更加深廣，均認(rèn)為休閑與旅游關(guān)系緊密。

2008年下半年，國(guó)務(wù)院批復(fù)國(guó)家旅游局機(jī)構(gòu)“三定”方案，賦予其引導(dǎo)度假休閑的職能。至此，旅游與休閑的結(jié)合，除了專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的密切關(guān)聯(lián)，更有了管理部門(mén)的職權(quán)統(tǒng)一。

(二)國(guó)民旅游計(jì)劃、旅游休閑計(jì)劃

從上世紀(jì)90年代中期起，由于改革開(kāi)放20年所取得的成就，中國(guó)國(guó)民旅游日漸崛起，表現(xiàn)為國(guó)內(nèi)旅游迅速發(fā)展，出境旅游開(kāi)始起步，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展拉動(dòng)作用明顯。1997-1998年發(fā)生了亞洲金融危機(jī)，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)一系列拉動(dòng)內(nèi)需的應(yīng)對(duì)措施，國(guó)家旅游局迅即開(kāi)展大量研究工作，積極發(fā)揮旅游業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的作用。這一時(shí)期的研究成果，結(jié)集為《新世紀(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新增長(zhǎng)――旅游業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)研究》一書(shū)于1999年出版，該書(shū)涉及了制定旅游產(chǎn)業(yè)政策、實(shí)施帶薪休假、鼓勵(lì)國(guó)民旅游消費(fèi)等，國(guó)民旅游計(jì)劃便是醞釀的思路之一。

1999-2002年，國(guó)家旅游局會(huì)同國(guó)家經(jīng)貿(mào)委開(kāi)展《國(guó)家旅游產(chǎn)業(yè)政策》的研究和編制，曾把實(shí)施國(guó)民旅游計(jì)劃寫(xiě)入過(guò)征求意見(jiàn)稿，后因故該套政策未能出臺(tái)。2007年9月，為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，國(guó)家旅游局出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》(旅發(fā)〔2007〕51號(hào))，提出隨著國(guó)家?guī)叫菁僦贫鹊穆鋵?shí)，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)制定國(guó)民旅游計(jì)劃。這是首次正式對(duì)外提出該計(jì)劃之名。

2008年1月1日，國(guó)務(wù)院《職工帶薪年休假條例》開(kāi)始施行。下半年，國(guó)務(wù)院批復(fù)國(guó)家旅游局“三定”方案，賦予其引導(dǎo)度假休閑職能。此時(shí)，國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議文件已把休閑作為消費(fèi)熱點(diǎn)。在此背景下，國(guó)家旅游局11月在支持廣東省進(jìn)行旅游綜合改革試驗(yàn)的合作意向中，贊同其在全省率先試點(diǎn)國(guó)民旅游休閑計(jì)劃。有關(guān)消息在其后的上海國(guó)際旅游交易會(huì)上傳出，迅即引起新聞媒體熱切關(guān)注。2009年1月，邵琪偉局長(zhǎng)在全國(guó)旅游工作會(huì)議上宣布，廣東、浙江、江蘇、山東四省率先進(jìn)行國(guó)民旅游休閑計(jì)劃的試點(diǎn)。2月，廣東省國(guó)民旅游休閑計(jì)劃出臺(tái)，隨即“國(guó)民旅游休閑計(jì)劃”成為一時(shí)輿論熱點(diǎn)，并對(duì)其后研究制定的國(guó)務(wù)院文件產(chǎn)生了影響。

(三)國(guó)民旅游休閑綱要

2009年12月1日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2009]41號(hào))，提出制定國(guó)民旅游休閑綱要。

二、休閑綱要的編制

為了盡快落實(shí)國(guó)發(fā)[2009]41號(hào)文件精神，加快啟動(dòng)休閑綱要的編制工作，國(guó)家旅游局綜合司2009年12月底即提出了綱要編制工作思路，計(jì)劃由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家旅游局相關(guān)司室牽頭成立綱要編制工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)調(diào)研、起草、論證、會(huì)簽等有關(guān)工作，爭(zhēng)取2010年第四季度形成報(bào)送國(guó)務(wù)院的綱要送審稿。由于多方面的原因，綱要的起草編制進(jìn)展和有關(guān)環(huán)節(jié)比計(jì)劃進(jìn)程有所延緩。

(一)基礎(chǔ)研究。2008年年底至2009年秋，國(guó)家旅游局綜合司牽頭，委托中國(guó)旅游研究院開(kāi)展了基礎(chǔ)性研究，如收集資料、梳理問(wèn)題、厘定概念、廓清領(lǐng)域、研究框架等，形成了近40萬(wàn)字的《國(guó)民休閑綱要前期研究》。上述方面涉及理論界、學(xué)術(shù)界對(duì)休閑相關(guān)概念的有關(guān)論點(diǎn)，休閑的內(nèi)涵、定位、功能等，休閑相關(guān)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系與邊界，休閑的業(yè)態(tài)與產(chǎn)業(yè)鏈，休閑發(fā)展的影響因素，休閑發(fā)展的導(dǎo)向原則，休閑發(fā)展的政策環(huán)境，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)借鑒，地方先行先試的實(shí)踐探索等，為具體編制工作提供了必要的研究支撐。

(二)調(diào)研起草。為了做好起草準(zhǔn)備工作，綱要起草組先后赴浙江、山東、北京等地實(shí)地調(diào)研，聽(tīng)取地方旅游及相關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者意見(jiàn)，走訪體育總局，借鑒《全民健身計(jì)劃》出臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)。2010年春，在北京郊區(qū)起草出第一稿;之后，前往江西等地調(diào)研，征求數(shù)省市意見(jiàn)，11月底再修改一稿，提交12月中旬在廣東珠海召開(kāi)的全國(guó)休閑工作會(huì)議，直接聽(tīng)取各省市旅游局代表意見(jiàn)。2011年8月，在山東煙臺(tái)召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)，來(lái)自旅游、文化、體育、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人士，就綱要名稱(chēng)、規(guī)范領(lǐng)域、規(guī)劃時(shí)限、惠及重點(diǎn)、公共服務(wù)、政府責(zé)任等提出修改意見(jiàn)。

(三)征求意見(jiàn)。2011年11月，發(fā)出綱要征求意見(jiàn)稿，向教育部、財(cái)政部、人社部、住建部、交通部、鐵道部、農(nóng)業(yè)部、文化部、廣電總局、體育總局、民航局、全國(guó)總工會(huì)、共青團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)、全國(guó)老齡辦、全國(guó)殘聯(lián)等16個(gè)部委和相關(guān)部門(mén)，31個(gè)省區(qū)市旅游局書(shū)面征求修改意見(jiàn)。

(四)修改會(huì)簽。2012年一季度，國(guó)家旅游局局長(zhǎng)辦公會(huì)原則通過(guò)綱要會(huì)簽稿，國(guó)家發(fā)改委接到會(huì)簽稿后，就修學(xué)旅游、旅游客運(yùn)、家庭旅游、經(jīng)濟(jì)型酒店等提出修改意見(jiàn)。10月，兩部門(mén)針對(duì)社會(huì)公眾對(duì)帶薪休假落實(shí)的呼聲及中秋國(guó)慶黃金周輿情，又強(qiáng)化了綱要有關(guān)帶薪休假落實(shí)的內(nèi)容，對(duì)保障閑暇時(shí)間、受益人群、監(jiān)督方式等作了充實(shí)，之后會(huì)簽上報(bào)國(guó)務(wù)院。

(五)送審批復(fù)。國(guó)務(wù)院辦公廳接到送審稿后，于2012年12月底、2013年1月兩次征求發(fā)改、人社、教育、旅游等四部門(mén)意見(jiàn)，2月2日?qǐng)?bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)簽署發(fā)布。

三、休閑綱要的幾點(diǎn)注釋

以上所談相關(guān)事件和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，或許有助于窺視綱要出臺(tái)過(guò)程;若進(jìn)一步了解綱要出臺(tái)背景，則需作較宏觀的把握與研究分析。

(一)綱要的直接參照

國(guó)民旅游計(jì)劃也好，國(guó)民旅游休閑綱要也罷，其實(shí)質(zhì)是什么，由哪兒直接得到的啟示?這是稍微接觸綱要以后，必然要思考和探究的問(wèn)題。就目前的認(rèn)識(shí)而言，綱要是促進(jìn)大眾旅游休閑的一項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，出臺(tái)的基礎(chǔ)是大眾收入與大眾閑暇的增多，并有政府出臺(tái)帶薪休假、便利旅游、刺激消費(fèi)等措施。按照業(yè)界既有的認(rèn)識(shí)，國(guó)民旅游休閑的概念萌芽于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，上世紀(jì)大蕭條之后的美國(guó)羅斯福新政就涉及了相關(guān)政策，之后法、英也施行帶薪休假并形成較完整的政策體系，到70年代日本則提出類(lèi)似國(guó)民旅游計(jì)劃的概念。

(二)綱要出臺(tái)的基礎(chǔ)原因

作為推動(dòng)大眾旅游休閑的發(fā)展規(guī)劃，綱要出臺(tái)的基礎(chǔ)是旅游休閑大眾化的發(fā)展，基本原因是其迅猛發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，換言之，就是為滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的旅游休閑需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年我國(guó)國(guó)內(nèi)游7.44億人次，出游率達(dá)59.1%;2010年國(guó)內(nèi)游21.03億人次，出游率達(dá)157.4%，10年間增長(zhǎng)近3倍，恰好印證了這一狀況與態(tài)勢(shì)。假日旅游如火如荼的發(fā)展更是如此。國(guó)民旅游對(duì)拉動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮的重要影響，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)遭遇外界不利因素沖擊之時(shí)，如亞洲金融危機(jī)、“非典”疫情、全球金融危機(jī)影響等，則表現(xiàn)得極其明顯。從綱要醞釀、概念萌芽，到起步推動(dòng)、編制出臺(tái)，這一過(guò)程也就是國(guó)民旅游蓬勃發(fā)展和期望能夠得到進(jìn)一步更大發(fā)展的過(guò)程。

(三)綱要出臺(tái)的直接動(dòng)因

綱要較快地以如此形式出臺(tái)，與國(guó)發(fā)[2009]41號(hào)文件的要求是密不可分的，否則不知還要論證、協(xié)調(diào)、爭(zhēng)取多久，僅申請(qǐng)立項(xiàng)恐怕也要多年時(shí)間。國(guó)發(fā)41號(hào)文件的出臺(tái)，主要原因是為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的影響，通過(guò)加快發(fā)展旅游業(yè)，達(dá)到刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的效果。對(duì)中國(guó)旅游業(yè)來(lái)說(shuō)，41號(hào)文件的重要影響遠(yuǎn)不止它本身，寫(xiě)入其中的設(shè)立中國(guó)旅游日、抓緊旅游綜合立法、進(jìn)行旅游綜合改革等，都對(duì)旅游業(yè)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。制定國(guó)民旅游休閑綱要就是其中之一。

(四)綱要的名稱(chēng)

就綱要的內(nèi)容而言，所涉及的休閑應(yīng)是全面覆蓋的大休閑，包括旅游休閑、文化休閑、體育休閑、生活休閑等。在綱要編制過(guò)程中，有些專(zhuān)家主張?jiān)诿Q(chēng)上去除“旅游”、只保留“休閑”，就是這個(gè)原因。但綱要最終冠以“旅游休閑”之名，應(yīng)是考慮了與41號(hào)文件相銜接。為何從最初醞釀的“國(guó)民旅游”走到了“國(guó)民旅游休閑”，主要是與三重因素有關(guān)，即大眾休閑飛速發(fā)展、休閑與旅游關(guān)系緊密、引導(dǎo)休閑發(fā)展職能歸屬旅游部門(mén)。至于綱要名稱(chēng)由最初的“計(jì)劃”變?yōu)椤熬V要”，主要是受我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)的影響，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的謀劃部署也由計(jì)劃變?yōu)橐?guī)劃，由指令性變?yōu)橹笇?dǎo)性，因此，綱要實(shí)際上應(yīng)該是國(guó)民旅游休閑發(fā)展規(guī)劃綱要。

本文關(guān)鍵字： 查看更多