日本城市化進程中城市問題的治理

一、日本的城市問題及治理

戰后人口在城市空間的過分集中，尤其是大城市地區人口的過分集中，帶來了一系列社會問題，主要有：

１、城市土地問題

日本的土地所有制是以土地私有為主，并且逐步向法人手中轉移，公有土地比例低，這就給城市基礎設施的建設帶來了用地困難。土地緊張反過來又影響到城市的環境、交通、住宅等問題。

日本在戰后經歷了６０年代初，７０年代初和８０年代中期三次價格上升，地價一再上升不僅導致物價上升、人民生活水平降低、公共事業進展困難，還影響到日本城市結構的改變。人們開始離開中心地區，轉向郊外居住。中心地區的社區服務、教育機構等也連帶減少。這樣大城市中心區將逐步變成一個白天上班、晚上無人居住的空城。隨著房價地價的不斷變化，這一狀況還會擴展到更遠的地區，進一步改變日本城市的結構。

面對二戰后第一次地價高漲，日本政府采取了一些措施來促進土地的有效利用，抑制土地投機，企圖將地價控制在一定范圍，達到土地的最大限度的合理使用。其中比較重要的措施有１９６８年的新城市規劃法，對防治城市的亂開發和保證城市的平衡協調發展起了相當大的影響。１９７０年代初，日本迎來地價大暴漲的第二次高潮。為了防止列島大改造引發的地價高漲和全國的土地亂開發現象，１９７４年制定了《國土利用計劃法》，同時再一次強化了對土地交易的管理，并針對大量土地的閑置不用現象制定了游休土地制度。針對１９８０年代第三次地價上升的現象，政府制定了金融上限制土地投機的種種措施，貸款總量限制政策。還創設了監視區域制度，對土地利用不合理的地區實施了必要的監視或監督。１９８７和１９８８年，日本政府推出《緊急土地對策要綱》和《綜合土地對策要綱》，以次為基礎，１９８９年提出土地基本法案，確定了公共活動優先原則、適度和有計劃的利用土地原則、投機交易活動抑制原則和土地開發利益與責任一致等原則。１９９０年，政府又提出《綜合土地政策推進要綱》，以推動和配合土地法的實施。為了促進未利用土地或低利用土地的有效利用，日本確定了包括游休土地制度、土地有效利用促進協會、農地利用制度、借地制度等土地管理體系。并且在地價的管理和控制方面形成一個比較完整的價格管理體系，包括地價公示制度，都道府縣地價調查，土地交易前的價格審查制度和監視區域制度。這些都對防范土地投機和不合理的地價具有一定作用。

當然，盡管日本建立了較為完備的土地管理和制度體系，但是仍然未能控制住第三次地價的高漲。這表明在土地交易自由，土地私有制為基礎的日本，制度管理并不能從根本上控制地價的變化，經濟的不景氣則從根本上平息了一次次的投機活動和地價上升。

２、城市住房問題

日本在二戰戰敗后，城市中出現無數無家可歸者。這種情況下，依靠民間房地產商或個人已經無法解決城市住宅問題。為了解決低收入的住房用地問題，政府在１９５１年頒布了《公營住房法》，由政府向低收入者提供出租公房，入居者只要付廉價的房租，對緩和當時的住房緊張問題產生了一定效果。

進入經濟高度成長期后，隨著人口進一步向城市集中，城市的住房問題又發生危機。民間的房地產商在東京、大阪等大城市建造了大批的民間簡易木造出租住宅。當時東京都主要鐵路線---山手線的沿途密集著這類住宅，以后又擴展到整個市區范圍。但是，數量仍然不足，并且此類住宅的質量太差。政府在１９６６年終于出臺了一個比較完整的住宅方面的法律《城市住宅計劃法》，規定每隔５年制定一個住宅建設計劃，其中必須明確規定住宅建設要達成的目標。為了推行上述住宅政策，除了公營住宅法外，又制定了住宅地方改良法、公融公庫法、地方住宅供給公社法、日本住宅團法等其他法律，從而形成了一個住宅方面的法律體系。當時住宅政策的另一個目的或許是主要的目的，是通過長期低息方式來鼓勵收入較高者買私人住宅，即住宅金融公庫貸款住宅。

因此日本的住宅政策一方面是由國家低息貸款鼓勵收入較高者買私人住宅，另一方面向低收入和收入不高者提供各類公共住宅。通過這樣的五年計劃的不斷實施，日本的住宅情況逐步好轉。但是由于公營住宅和公團、公社住宅的量少而且質量較差，大部分人仍然和過去一樣，靠個人的力量解決住房問題。

日本在８０年代中期后的地價大暴漲，使得房價也隨之上升。８０年代中期以前，日本的房價一直維持在年收入的４－５倍之間；８０年代中后期，房價突然飛快上升到年收入的８倍左右，不僅超出了經濟負擔能力，也超出了心理上的承受能力。同時，房租也自８０年代中后期開始大幅度上揚，特別是８０年代中期后造的房租更貴。房價、房租的暴漲，已經對普通市民的生活水平起到不利的影響。

從住房條件來看，日本與其他發達國家相比有很大的差距。據東京都《東京都地區環境不良調查》報告，在經濟高度發展起步時期的１９５７年，東京都內共有２７３所環境不良地區，合計１８７８６戶人家生活在環境不良地區。目前在東京、大阪這樣的大城市中，仍然存在著大批的木結構出租住宅。

　　房價太貴、面積太小，結果大批市民不得不住到地價便宜的郊外。在東京、大阪和名古屋等城市都出現新開發住宅區越來越遠的情況。由于越住越遠，結果都市中心人口年年減少，而圈內外延地區卻年年增加，從而引起整個社區在各方面的變化。"貴"、"遠"、"窄"成為日本大城市住房條件的全面概括。

３、城市環境問題

戰前日本公害問題已經出現，但是由于日本政府對產業發展的偏袒和市民生活環境的忽視，致使公害問題長期得不到徹底解決。二戰后，日本政府一味追求ＧＮＰ的增長，仍然將公害視為兒戲。直到１９５６年熊本縣水俁市爆發了致人死亡的奇病后，政府才有所覺醒。二戰后，各地區先后制定了不少防治公害的條例。政府方面在１９５６年水俁病發生后，于１９５８年公布了《公共用水域水質保護法》《工廠排水限制法》，１９６２年制定《煤煙限制法》。１９６７年出臺《公害對策基本法》，自此，日本在防治公害走上法制化軌道。

隨著高消費時代的到來，工礦企業造成危害正在讓位于大眾性"生活公害"。日本大約是在１９６０年代中期至１９７０年代中期完成了汽車的普及化，與此相適應，空氣污染也在當時達到相當嚴重的地步，主要是生活中的光化學煙霧污染。在１９７０年代生活排水造成的赤潮事件也屢有發生，城市環境日趨惡化。

１９７０年代石油危機爆發后，日本在減少有害廢氣排出量的汽車研制上下了很大功夫，自１９７０年代中期，大氣污染情況有所緩和。１９７２年頒布《自然環境保全法》；１９９３年１１月《環境基本法》頒布。以這兩個法律和其它法律為依據，日本政府就城市環境保護問題又制定了一系列對策和法律，如汽車排氣方面的限制規定，《再生資源利用促進法》，湖泊、海域的各項環境基準和內海環境保護方面的法律等。與此相適應，地方各都市也根據各自的具體情況制定了各種環境保護方面的條例。以上種種環境對策雖然不能說已經解決城市環境問題，但是對環境保護活動的開展有積極的推動作用。

４、城市交通問題

盡管日本的交通已經是世界上數一數二的國家，但是由于城市人口的過分集中，由于城市中心集中各種中樞機能、生產機能以及各類高等學校，而住宅遠離市中心向城邊地區和郊外擴散，所以拉長了通勤、走讀距離。長距離的通勤與走讀問題成為日本城市交通的最大問題。城市交通的另一問題是交通擁擠問題。東京中新線路在通勤與走讀高潮時，每小時的乘客量占全天乘客數的十分之三。

為了改善交通問題，日本采取了實現電氣化、地鐵化、開辟新線路、增發列車等一系列措施。但是這些措施進而導致了城市的不斷擴大，重新造成長距離的通勤、走讀與交通擁擠問題。在人口稠密、地價昂貴、"職住"分離的情況下，采取上述措施還不能從根本上解決城市交通問題。

伴隨城市地域擴大的通勤交通對策和伴隨車持有量激增的汽車交通對策成為城市規劃的主要課題。作為通勤交通對策，主要為增強軌道交通（國鐵、私鐵）的輸送能力和建設新地鐵線路。在東京，為了解決城市中心區及周邊交通堵塞日益惡化的問題，開始實施首都高速道路、路外停車場和地鐵新線建設等城市規劃項目。

５、空間不均衡問題

日本屬于典型的集中型城市化模式。沿太平洋地區大城市、特大城市一直是人口的主要集中地區，關西地區發展相對滯緩，鄉村地區還出現過疏現象。戰后，以東京、阪神、名古屋三大都市圈為主導，形成了日本沿太平洋沿岸的城市連綿區。１９８０年代以來，隨著日本國際地位的不斷提高，人口和社會各項職能不斷向東京集中，在日本形成了"東京圈對其它區域"的一極化集中的局面。日本城市化發展中一直存在著空間不均衡的問題。作為解決大城市問題、協調區域發展的主要對策，日本先后實施了五次全國綜合開發規劃。當然綜合國土開發計劃本身及其在實施過程中也確實存在各種各樣的問題，對其評價毀譽不一，但從戰后日本經濟所創造的奇跡的終極成果來看，作為戰后日本經濟總政策重要部分的國土開發政策基本是成功的。

６、歷史環境保護問題

２０世紀５０年代和６０年代的經濟開發熱潮波及日本全國各地，嚴重地威脅到一些歷史名城的古文化遺產的保護。一些有識之士和歷史名城的環境保護活動者們聯合起來組成了"全國歷史風土保護聯盟"，積極開展了歷史環境的保護活動，并直接推動了各地環境行政的展開。從６０年代末期開始，歷史名城和景觀所在地市政府紛紛頒布了有關歷史環境保護的條例。

針對日本戰后出現的大量城市問題，日本在１９６８年和１９７０年全面修訂了城市規劃法和建筑基準法。１９６８年新城市規劃法規定了城市健康發展和有秩序開發的基本原則，內容包括城市規劃的內容、城市規劃的決策程序（手續）、城市規劃管理（限制）、城市開發項目（都市規劃事業），具體的管理域規劃實施分別有各種單獨的法律規定。１９８０年，在西德的Ｂ計劃和瑞典模式的基礎上，創立了"分區規劃制度"，這一制度使得滿足地方需要的城市開發規劃成為可能。

二、對中國的啟示

日本的經濟發展在很大程度上得力于外力的推動，來自戰爭的掠奪和美國的扶持，經濟的飛速發展迅速推動了城市化進程。盡管中國和日本的國情的不同、國內外發展環境的不同，日本的城市化快速發展經驗并不能完全適用于中國的發展，但是研究日本城市化進程尤其是相關的管理體系仍然給中國的城市化發展提供了許多有益的啟示：

１、集中型的城市化道路

日本走了一條典型的集中型城市化道路。城市化過程也是人口從農村及小城鎮地區向太平洋沿岸城市移動的過程。１９９８年三大都市區人口占全國人口的４６．８％。集中性還表現在城市國土空間分布上的高度集中。日本的十大城市集中分布在太平洋沿岸工業地帶，而且七個分布在從東京到大阪的東海道都市帶內。人多地少是中國和日本都面臨的問題。集中型的城市化更加符合人地緊張的要求。

２、健全的法制體系

日本是亞洲法治程度最高的國家，健全的法規體系是其經濟與社會正常運轉的重要保障，也是城市化順利推進的重要保障。在以上所論及的各種城市問題中，無論是土地問題、住房問題、環境問題、交通問題的解決，還是城市歷史環境的保護，日本都有相關的法律體系作為保障。戰后日本新城市規劃法的實施，更為日本城市的健康發展、有序開發提供了強有力的依據。

３、完善的規劃體系

日本形成了包括區域規劃與城市規劃在內的較為完善的規劃體系，尤其是完善的國土與區域規劃體系，對于區域經濟發展不均衡的中國更具有借鑒意義。

從５０年代起，日本政府便將城市及住宅、交通、產業配置等其他行業的政策協調綜合并統一為一個單一的國土與區域規劃，來解決上述問題。日本的國土與區域規劃分為國家級、區域級（跨縣域）和都道府縣級三個層次。其特點是根據不同時期、不同地區出現的問題確定其規劃目標，再把規劃目標化解為實施項目，由主管部門具體組織實施。從類型上講，由全國國土綜合開發規劃、土地利用規劃、各省廳局的專業規劃、區域規劃和地方的各種類型的綜合性規劃。國土與區域規劃成為日本政府干預社會經濟生活，進行宏觀調控的產物和手段之一。

４、高度重視教育和科技發展

日本自明治時期就將教育作為立國之本，強制推行"學制令"。二戰后，日本提出"技術立國"和"教育立國"的括號，把引進先進技術和智力投資作為堅定不移的國策。日本著力發展科學技術，尤其是在電機制造、化學工業、機械制造等部門的投資更大。在大力發展本國技術的同時，還善于吸取外國的先進經驗，１９５０－１９７３年，日本共引進技術２１８５２項，是世界上引進技術最多的國家之一。日本在發展引進新技術的同時，積極發展教育事業，培育本國的技術力量。日本在戰前就已普及了４年及６年制義務教育，１９４７年進行教育改革，實行９年義務教育；１９５０年義務教育完全普及；１９６５年初中畢業升入高中的比例達到６９．６％；１９７０年高中畢業升入大學者達２３．６％。高等重視教育為日本經濟的現代化提供了充足的、具有中等以上學歷的、有技術專長的優秀工人及科技人才。

本文關鍵字： 查看更多