中國溫泉資源管理中的法制化問題

       溫泉管理缺失導致的危害性及法規條例解析

前言
    溫泉資源是一切溫泉旅游開發的基礎條件，也是未來溫泉產業走上差異化競爭道路的核心競爭力所在。但是，溫泉水這種珍貴的、特殊的旅游資源在全國各地的開發過程中屢遭破壞的新聞屢見不鮮，這與其管理中的法制缺陷不無關聯。在中國，業界期盼已久的“溫泉法”遲遲沒能提上議事日程，溫泉水作為一種礦產資源同時受到《礦產資源法》和《水法》兩部法規的約束，各省、自治區、直轄市的地質礦產部門和水政部門依此都將溫泉資源作為自身的管理對象，但由于礦法與水法兩部大法都沒有出臺針對溫泉水資源的管理細則，政府部門的管理只是流于依法辦證等行政審批的程序，實際開發過程中出現的資源開采和價格問題實則處于無人監管的狀態。這也是導致溫泉水資源開發過程中出現過度開采等破壞問題的重要原因之一。本文將針對中國溫泉資源管理的法制化問題進行分析和解讀。

一、溫泉資源管理的法制化缺失導致的危害性

1、溫泉水資源面臨威脅，缺乏法規保護
    據媒體報道，全國各地在最近10年的溫泉開發中都陸續出現資源危機。如，廣東某著名溫泉風景區因長期超量采水已經使地熱田面積萎縮，溫泉水溫下降，原先自涌出水的溫泉井現在的降深已達30m以下；江蘇某溫泉景區由于近年來用水單位不斷增加，尤其是在旅游旺季供水不足的情況已經十分明顯，溫泉水溫10年來下降幅度達10℃。據調查，這些出現溫泉危機的地區，溫泉資源的使用既得不到屬地政府的控制，又沒有經合法手段進入市場。各種人情、關系都可以影響溫泉水的去向，現有法律法規并沒有對此作出相關的規定，使得溫泉資源使用無序，浪費嚴重的問題日益顯現。

2、地方政府在操作層面急需法規依據
    溫泉資源屬礦產資源和地下水資源，《中華人民共和國礦產資源法》和《水法》是管理溫泉資源的基本法律依據。但是，溫泉資源的開發與利用具有其特殊性，對于一般礦產企業的法律規定對于溫泉資源的適用性存在問題。加上國內眾多溫泉的開采開始于于《中華人民共和國礦產資源法》頒布之前（1986年首次頒布）。而經過修訂和出臺細則之后的《礦產資源法》和《水法》對于歷史上形成的開采權問題沒有提及，尤其對于溫泉牽涉的部門較多、層級較高、情況較復雜，僅靠縣市一級地方政府更是難以操作。這是導致目前眾多溫泉旅游目的地的資源管理與執法中有法難依、無法可依的困境。

3、現有法規對溫泉開發的歷史遺留問題針對性弱
    中國越是歷史悠久的溫泉勝地，溫泉水井的產權問題就越是突出。因為這些溫泉水井的產權多形成于計劃經濟時期，在當時的財政體制背景下，地方和居民沒有財力與動力投入建設，因此，這些熱水井的開鑿多由當時省部甚至中央單位投資開挖，并委托其直屬機關管理、使用。雖然時代變遷，這些單位多數已完成了企業改制，與中央、省政府的關系日益獨立開來，但這些直屬機關對于溫泉資源的控制與使用一直延續到現在。隨著民眾對溫泉需求的增加，溫泉價值的提升，各供水單位競爭性采水、賣水的情況就不可避免。雖然這樣的競爭性采水對溫泉資源的破壞顯而易見，但要規范這些單位各自為政行為的協商成本卻太高。其結果導致，實現溫泉資源的統一管理、合理開發這個最基本的目標在很多地方卻近乎不可能完成的任務。

4、溫泉資源管理權責的錯位
   目前眾多溫泉旅游開發都由投資者與地方政府共同協商進行。但是，在溫泉開發中舉足輕重的地方政府，在溫泉資源管理方面存在權力的缺位。一方面，按照礦法的規定，溫泉資源的探礦權證與采礦權證只能由省級地質礦產部門審批，地方政府只能作為地方主管部門向省級主管部門提供建議，而沒有溫泉資源的直接管理權。另一方面，省級主管部門只管審批，卻把監督的責任交給地方政府執行。這種分裂的權責關系導致，投資者在溫泉旅游開發過程中必須同時和地方政府和省政府部門同時打交道，增加了項目開發的行政成本；地方政府的談判能力因此受損，影響溫泉開發的效率。正是管理體制上的錯位，導致地方政府在溫泉資源開采出現問題時顯得束手束腳。這一體制的癥結不解，全國各地溫泉資源治理之路仍將十分艱難。

二、對目前中國溫泉資源管理中的法規條例解析

1、《中華人民共和國礦產資源法》對溫泉資源的規定
   根據《中華人民共和國礦產資源法》之規定：
   “地表或者地下的礦產資源（包括地熱）的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變?！?BR>  “省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門主管本行政區域內礦產資源勘查、開采的監督管理工作。勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記；但是，已經依法申請取得采礦權的礦山企業在劃定的礦區范圍內為本企業的生產而進行的勘查除外。”
   據此可知，國家是溫泉資源的所有者，省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門是各地區溫泉資源開發的管理者。

2、《中華人民共和國水法》對溫泉資源的規定
   《中華人民共和國水法》規定：
   “縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作?！?BR>   “直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權。但是，家庭生活和零星散養、圈養畜禽飲用等少量取水的除外?！?BR>   相對于礦法的規定，水法則將取水許可審批的權限下放到了縣一級政府，由于溫泉水的開采量一般都不會超過縣級政府采水許可審批權限的上限，因此，縣一級地方政府可以直接為溫泉資源開采者辦理采水許可證，并擁有對取水單位進行監督管理的執法權。

3、中央對溫泉資源管理職責分工問題的規定
   1998年，在國務院部門“三定”規定下發后，有關部門和地方對礦泉水、地熱水的管理職責分工問題存在著不同認識，使尚未開始機構改革的地方政府無所適從，社會反映強烈，并影響到一些地方法院對礦泉水、地熱水采礦權轉讓案件的審理。為解決這一問題，經中央機構編制委員會辦公室、國務院法制辦公室和國土資源部、水利部協調一致，并經國務院領導同意?，F就礦泉水、地熱水的管理職責分工問題通知如下：
   （1）國家對水資源實行統一管理。開采已探明的礦泉水、地熱水由水行政主管部門在統一考慮地表水與地下水的資源狀況和生活用水、農業用水、工業用水的實際需要的基礎上，先辦理取水許可證，確定開采限量。水行政主管部門在辦理取水許可證時，只能收取工本費。
   （2）開采礦泉水、地熱水，用于商業經營的企事業單位（如礦泉水廠、溫泉賓館、地熱電廠等），憑取水許可證向地質礦產行政主管部門登記，辦理相應的采礦許可證，并按照水行政主管部門確定的開采限量開采。地質礦產行政主管部門辦理采礦許可證時，只能收取工本費。
   （3）企事業單位開采礦泉水、地熱水的采礦權使用費和礦產資源補償費，由地質礦產行政主管部門按照《礦產資源開采登記管理辦法》和《礦產資源補償費征收管理規定》征收，并及時全額上繳財政。企事業單位已經繳納礦泉水、地熱水的采礦權使用費和礦產資源補償費的，不再繳納水資源費。
   （4）依法轉讓礦泉水、地熱水的采礦權的，由地質礦產行政主管部門按照《探礦權采礦權轉讓管理辦法》的規定辦理。
   中央的規定并沒有解決溫泉資源管理政出多門的問題，反而是固化了溫泉資源開發過程中多頭管理的部門分割格局。這也為日后溫泉資源管理中頻頻出現無法可依，有法難依的情況埋下了隱患。

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